公共管理的理論源流與變革管理-展示頁(yè)
2025-07-06 23:46本頁(yè)面
【正文】 。韋伯的官僚制模式,強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度,公職人員所履行的權(quán)力是制度賦予他的權(quán)力,而不是個(gè)人恩賜的結(jié)果。受這種庇護(hù)主義支配,依附者的忠誠(chéng),不是對(duì)國(guó)家制度的忠誠(chéng),而是對(duì)庇護(hù)者個(gè)人的效忠。而且,這種以工具理性為特征的組織形式,不僅適合于公共部門(mén),也適合大型的私人企業(yè)。休斯評(píng)論說(shuō):韋伯與早期模式的重大反差和最主要的差別在于,它用以各種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政。因此,官僚制原則的確立是行政實(shí)踐和理論的重大進(jìn)步。韋伯的官僚制原則,解決了早期行政的兩個(gè)基本問(wèn)題:一個(gè)問(wèn)題是,由公職人員與社會(huì)顯貴之間的庇護(hù)所帶來(lái)的裙帶關(guān)系問(wèn)題、個(gè)人特權(quán)問(wèn)題、無(wú)原則的特許問(wèn)題。而官僚制就是履行現(xiàn)代化使命的一種工具理性,也就是說(shuō),作為一種組織形態(tài)的官僚制,不過(guò)是實(shí)現(xiàn)人類(lèi)現(xiàn)代化使命(價(jià)值目標(biāo))的一種社會(huì)工具。這種區(qū)分的意義在于,價(jià)值理性同人性、信仰、信念、關(guān)懷、德行等目的性的價(jià)值相關(guān)聯(lián),它所追求的是正當(dāng)性與公正性,這種正當(dāng)性和公正性不是由科學(xué)而是由人文所賦予的。這種理性化在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)理性,在政治領(lǐng)域表現(xiàn)為合法性,在文化領(lǐng)域表現(xiàn)為精神價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)途徑的關(guān)系?！盵1] 要理解韋伯的官僚制,就要了解他對(duì)“理性化”和權(quán)威類(lèi)型的理論分析。在這個(gè)基礎(chǔ)上,他提出的官僚制理論對(duì)西方公共行政產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。韋伯思想的復(fù)雜性反映了當(dāng)時(shí)歐洲大陸上四處尋求發(fā)財(cái)機(jī)會(huì)的資本主義與囿于地方傳統(tǒng)的舊制度的深刻矛盾。韋伯(ＭａｘＷｅｂｅｒ)生活在處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的官僚資本主義德國(guó)。由這些要素構(gòu)成的理論范式確立了傳統(tǒng)公共行政的基本框架。 早期行政存在的三大弊端,促使西方學(xué)者尋求治本之策。二是公務(wù)人員的職業(yè)生涯缺乏保障,吸引不了社會(huì)精英的加入,導(dǎo)致行政能力和效率的低下。要把握公共管理的基本內(nèi)涵和理論來(lái)源,有必要考察從公共行政到公共管理的理論演變過(guò)程。然而,國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)“公共管理”的界定存在很大的分歧,有的認(rèn)為公共管理就是“ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”(公共行政),有的認(rèn)為“公共管理”是“ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ”(公共管理)。這個(gè)學(xué)派企圖取代長(zhǎng)期處于主流地位的公共行政學(xué),并把過(guò)去的公共行政學(xué)視為“傳統(tǒng)公共行政”。這時(shí),“公共管理”研究的實(shí)際內(nèi)容主要是公營(yíng)部門(mén)(ｐｕｂｌｉｃｓｅｃｔｏｒ)的組織結(jié)構(gòu)、管理方法和技術(shù)。關(guān)鍵詞:公共管理；公共行政；理論范式在20世紀(jì)大部分時(shí)期,對(duì)政府組織、行政過(guò)程以及公共部門(mén)的研究,都是在冠之以“公共行政”(ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)的這個(gè)學(xué)科中進(jìn)行的。求解這些疑難導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共行政范式向“新公共管理”范式的轉(zhuǎn)移。這種行政改進(jìn)逐漸變成公共行政中的教條主義。公共管理的理論源流與變革 郭正林《《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》》2003年第2期 摘要:通過(guò)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”而從傳統(tǒng)公共行政理論范式中分化出來(lái)的“公共管理”,體現(xiàn)了一種新的理論范式整合。傳統(tǒng)的公共行政,以韋伯的官僚制來(lái)破解庇護(hù)主義,以政治/行政分開(kāi)來(lái)化解政黨分肥,以文官制度來(lái)建構(gòu)行政組織的基本規(guī)范,以泰勒主義來(lái)保證效率行政的主導(dǎo)地位。結(jié)果,官僚制成了官僚主義的代名詞,政治/行政兩分成了“兩張皮”,文官制度變成了文牘主義,效率主導(dǎo)變成了缺乏效果的效率。而突出公共性、現(xiàn)代性和綜合性的公共管理的理論建構(gòu),就是以公共行政為底色而對(duì)新公共管理或管理主義、政策分析以及20世紀(jì)80年代興起的公共治理理論的一次理論整合。20世紀(jì)70年代,作為公共行政學(xué)一部分的“公共管理”(ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ)成了本學(xué)科一個(gè)興奮點(diǎn)。而到了20世紀(jì)90年代初,西方國(guó)家逐漸形成了被稱(chēng)之為“新公共管理”的學(xué)派。 ＭＰＡ(公共管理碩士)教育在全國(guó)的開(kāi)展,使“公共管理”這個(gè)外來(lái)術(shù)語(yǔ)在國(guó)內(nèi)流行起來(lái)。這種分歧已經(jīng)影響到國(guó)內(nèi)公共行政或“行政管理”學(xué)科的發(fā)展方向。 一、傳統(tǒng)范式 19世紀(jì)末期,西方行政面臨基本的問(wèn)題:一是行政系統(tǒng)靠個(gè)人效忠性的“庇護(hù)—依附關(guān)系”來(lái)維持,由此滋長(zhǎng)了裙帶關(guān)系和官場(chǎng)腐敗。三是政黨分肥制度的嚴(yán)重影響,受政黨競(jìng)選勝負(fù)所左右,行政人員與選舉官員共進(jìn)退,導(dǎo)致行政系統(tǒng)的周期性震蕩,政府政策難以連續(xù)地、有效地執(zhí)行。他們所找到的治本之策就是公共行政學(xué)所確立的四大基本原則,即官僚制(ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ)、政治—行政分離(ｐｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｉｃｈｏｔｏ ｍｙ)、文官制度和泰勒主義。 1 韋伯的官僚制 馬克斯那時(shí)的德國(guó),在經(jīng)濟(jì)上越來(lái)越受工業(yè)制度和資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治,而在文化和政治上仍然受傳統(tǒng)的保守價(jià)值觀念和等級(jí)官僚政治所支配。韋伯對(duì)政治學(xué)的顯著貢獻(xiàn)就是區(qū)分了三種權(quán)威類(lèi)型。美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆(ＶｉｎｃｅｎｔＯｓｔｒｏｍ)說(shuō):“韋伯的官僚理論與傳統(tǒng)的公共行政理論在形式和方法上都是充分一致的。關(guān)于理性化,韋伯認(rèn)為現(xiàn)代化所貫穿的就是理性化。韋伯對(duì)理性研究的最大貢獻(xiàn),是明確區(qū)分了價(jià)值理性與工具理性。而工具理性則是同制度、渠道、方法、技術(shù)、手段等相聯(lián)系的,它所追求是科學(xué)性、有效性,是可以通過(guò)科學(xué)研究來(lái)揭示和設(shè)計(jì)的。把這種工具當(dāng)作價(jià)值目標(biāo)本身,就變成了官僚主義。另一個(gè)問(wèn)題,就是公職的業(yè)務(wù)性質(zhì)和公職人員的“非精英化”。歐文[2]官僚制的合理性或優(yōu)勢(shì)在于它以確定性、非人格性和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作來(lái)保證管理效率,從而滿足資本主義發(fā)展的要求。 值得強(qiáng)調(diào)的是,建立在個(gè)人關(guān)系基礎(chǔ)之上的庇護(hù)主義是早期行政的基本特征。這種人格化的行政,往往既不公正也無(wú)效率。因此,公職人員效忠的是制度,他在官僚體系中所扮演的角色也就必須是非人格化的事本主義者。行政學(xué)之所以能夠從政治學(xué)中獨(dú)立出來(lái),除了韋伯提出的普適性的官僚制模型之外,另一個(gè)重大的理論發(fā)展就是政治—行政兩分法
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