【正文】 ，邊際私人收益很小。[5]農(nóng)業(yè)保險的正外部性表現(xiàn)在兩方面。以下從經(jīng)濟學的角度來具體分析農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管存在的意義。這意味著，監(jiān)管對保險業(yè)有著非同尋常的重要意義。如果上述任何一個條件得不到滿足，政府就不應(yīng)該干預(yù)。對農(nóng)業(yè)保險實施監(jiān)管，有利于保障農(nóng)業(yè)保險業(yè)及其市場正常秩序，進而建立安全、公平、高效的農(nóng)業(yè)保險市場機制，如此，農(nóng)業(yè)保險的政策手段功能將得到充分的發(fā)揮，有助于政府促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展宏觀政策的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險作為一種經(jīng)濟補償制度，具有較強的政策性質(zhì)。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當對保險公司之間的無序競爭行為進行監(jiān)管，保障競爭的公平性。（2）保障競爭公平。一方面投保農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)保險交易中處于劣勢地位，對農(nóng)業(yè)保險合同及其內(nèi)容不可能比保險人更了解，也就無法分辨對保險人有利而對自己不利的合同，結(jié)果在災(zāi)害發(fā)生時得不到或不能得到完全的賠償；另一方面保險人可能因投保農(nóng)戶道德風險和逆選擇行為遭受損害，由于農(nóng)業(yè)保險的特性，加上我國農(nóng)業(yè)保險還只是在發(fā)展初級階段，保險人的風險監(jiān)測和防范技術(shù)不高，且事前實地檢查保險標的費用過高，令實力不強的保險人難以承受，一旦出現(xiàn)投保人的欺詐行為，可能使得保險人遭到不小的打擊。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管保障公平競爭的功能可以從保障農(nóng)業(yè)保險交易公平和保障農(nóng)業(yè)保險競爭公平兩方面分析。因此，對這些主要市場行為進行監(jiān)管，無疑有利于農(nóng)業(yè)保險市場的平穩(wěn)運行，這在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的世界各國都是通行的，尤其是在農(nóng)業(yè)保險剛剛有所起色，尚未形成完整的農(nóng)業(yè)保險市場的我國，監(jiān)管和規(guī)范市場主體的行為更是具有重要的意義。農(nóng)業(yè)保險市場上存在各種保險行為，如農(nóng)業(yè)保險公司與投保農(nóng)戶之間的買賣農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的交易行為；各類農(nóng)業(yè)保險公司及中介機構(gòu)之間爭奪客戶的競爭行為，這些行為構(gòu)成了農(nóng)業(yè)保險市場中的主要行為。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的功能體現(xiàn)在以下三個方面。由于我國體制比較特殊，保監(jiān)會在具有保險監(jiān)管職責的同時，還具有行政管理職能，是一個雙重職能機構(gòu)。后者范例是中國。前者示例有菲律賓。單一職能機構(gòu)監(jiān)管是指農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管機構(gòu)只具有單一職能，即監(jiān)管職能。世界上開辦農(nóng)業(yè)保險的國家多數(shù)采取的是這種監(jiān)管方式。在這種方式下，國家通過完備的農(nóng)業(yè)保險立法，對保險機構(gòu)采取從設(shè)立、經(jīng)營直至清算的全方位、全過程的監(jiān)督和管理。從目前所掌握的世界各國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管方式看，鮮有采取此種監(jiān)管方式的。如，政府可以制定農(nóng)業(yè)保險法，規(guī)定農(nóng)業(yè)保險公司的最低資本額、資產(chǎn)負債表的審查、法定公布事項的內(nèi)容和違反法律的制裁方式等內(nèi)容。 按照監(jiān)管方式劃分按照監(jiān)管方式可將農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管劃分為形式監(jiān)管和實體監(jiān)管。日本農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管工作由兩級監(jiān)管部門組成，一級是農(nóng)業(yè)保險課與農(nóng)業(yè)保險監(jiān)理官，其隸屬于農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)營局，負責主要監(jiān)管工作；一級是地方政府，分擔部分監(jiān)管任務(wù)。多部門聯(lián)合監(jiān)管是指對農(nóng)業(yè)保險實施監(jiān)管的不止一個部門，可能是一個或一個以上的部門聯(lián)合進行監(jiān)督和管理。單獨監(jiān)管是指由政府的某一職能部門對農(nóng)業(yè)保險進行監(jiān)管，美國的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管可以歸于此種類型。 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的類型按照不同的標準，可以對農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管進行不同的分類。[3]7從上一小節(jié)對農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管對象的分析中可知，其范圍比商業(yè)保險監(jiān)管對象范圍要大，因此，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)比商業(yè)保險監(jiān)管內(nèi)容更寬泛、覆蓋面更廣，還具有某些商業(yè)保險所不可能具有的特點，如對政府及其行為的監(jiān)督。 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管內(nèi)容的廣泛性保險監(jiān)管內(nèi)容一般都是根據(jù)監(jiān)管對象及其行為來確定的。將投保農(nóng)戶列為監(jiān)管對象則是由于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)與農(nóng)戶之間存在信息不對稱，而農(nóng)業(yè)保險具有高度風險性，一旦出現(xiàn)道德風險和逆選擇行為，將有可能造成保險公司巨大損失，進而導致農(nóng)業(yè)保險供給減少，危及農(nóng)業(yè)保險市場的平衡和穩(wěn)定。與商業(yè)保險相較，農(nóng)業(yè)保險的政策性和高度風險性決定了其監(jiān)管對象不僅指各類農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營及中介機構(gòu)，還應(yīng)包括政府與投保農(nóng)戶在內(nèi)。 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管對象的獨特性保險監(jiān)管對象一般包括保險公司、再保險公司和保險中介機構(gòu)。然而，從長遠看，由于農(nóng)業(yè)風險的管理涉及財政、金融、農(nóng)業(yè)、氣象等多種領(lǐng)域，沒有獨立的專門性監(jiān)管機構(gòu)，就可能會出現(xiàn)與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的部門各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面。這就要求政策性農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管主體應(yīng)區(qū)別于商業(yè)性保險監(jiān)管主體。6中國保險監(jiān)督管理委員會目前是我國商業(yè)保險與農(nóng)業(yè)保險的共同監(jiān)管機構(gòu)，依法對我國保險業(yè)市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。① 日本原來的商業(yè)保險監(jiān)管部門是大藏省，在其內(nèi)設(shè)有銀行局，由銀行局下設(shè)的保險部具體負責對私營保險公司的行政監(jiān)督和管理工作。區(qū)別于商業(yè)保險，美國農(nóng)作物保險的監(jiān)管則由專門機構(gòu)——隸屬于美國農(nóng)業(yè)部的風險管理局進行，此種安排是出于加強對美國農(nóng)業(yè)的扶持和風險管理的需要，同時也是為了在農(nóng)作物保險的運作中便于與立法機關(guān)進行協(xié)調(diào)以及和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行溝通。 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的特殊性從國外一些農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較好的國家看，在保險監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置上，商業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)與農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)是分開的，且隸屬于不同的部門。對于我國來說，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展尚處于初級階段，試點范圍不廣，市場規(guī)模較小，各類農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)也較少，監(jiān)管機構(gòu)必須在充分考慮農(nóng)業(yè)保險這種發(fā)展狀況的基礎(chǔ)上，適當?shù)卦O(shè)定農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的具體目標。例如美國，其農(nóng)作物保險發(fā)展近70 年，已經(jīng)具備比較完善的農(nóng)作物保險監(jiān)管制度，目前由農(nóng)業(yè)部風險管理局對農(nóng)業(yè)保險進行監(jiān)管。農(nóng)業(yè)保險作為一種具有政策性質(zhì)的特殊保險，其監(jiān)管目標除具有保險監(jiān)管目標一般性內(nèi)容之外，也還應(yīng)有其特定的具體目標。世界各國的保險監(jiān)管幾乎都有一個共同的根本目標——保護投保人（被保險人）的合法權(quán)益，這是監(jiān)管的一般目標。5 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的特征農(nóng)業(yè)保險與追逐利潤最大化的商業(yè)保險定性不同，其監(jiān)管理念、具體目標、職能機構(gòu)、對象和內(nèi)容等方面都會存在較大差異，必須準確掌握農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的特征，才能達到有效監(jiān)管的目的。它與商業(yè)性保險在經(jīng)營目的、方式等方面存在著差異。因此，本文所說的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管是指：一國的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)依法對政府，各類農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)、中介機構(gòu)，投保農(nóng)戶及他們的行為進行的監(jiān)督與管理的總稱。其原因可歸納為：農(nóng)業(yè)保險具有的政策性要求政府必須給予其以財政、稅收等方面的扶持，方能促使農(nóng)業(yè)保險持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展；投保人的道德風險、逆選擇問題在農(nóng)業(yè)保險中比在商業(yè)保險中表現(xiàn)得更為明顯和突出，這些因素導致農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管不僅要依法對保險機構(gòu)、組織和市場實施監(jiān)管，還要對政府與投保農(nóng)戶進行監(jiān)督管理。結(jié)合國內(nèi)外理論與實踐，一般將農(nóng)業(yè)保險定性為政策性保險。這可以從廣義和狹義兩方面來理解，狹義的理解是指：農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)法規(guī)對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險原保險機構(gòu)、經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險再保險機構(gòu)和農(nóng)業(yè)保險中介機構(gòu)及其行為的監(jiān)管。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管是保險監(jiān)管中一種特殊的監(jiān)管，是對農(nóng)業(yè)保險業(yè)的監(jiān)督和管理。第2 章 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的一般理論對農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的一般理論進行闡述，目的是明確農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的概念、特征、類型、功能等方面內(nèi)容，便于將農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管與商業(yè)保險監(jiān)管區(qū)別開來，同時對為什么要對農(nóng)業(yè)保險實施監(jiān)管從經(jīng)濟學角度進行分析，為以后的論述打下基礎(chǔ)。 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的概念保險監(jiān)管即是對保險業(yè)實行監(jiān)督和管理的合稱。具體來說，是一個國家的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)依法對農(nóng)業(yè)保險關(guān)系主體及其行為的監(jiān)管。廣義的理解將農(nóng)業(yè)保險關(guān)系主體范圍加以擴展，分為三大類：政府、投保農(nóng)戶及各類經(jīng)營機構(gòu)、中介，而監(jiān)管機構(gòu)主要是對政府、投保農(nóng)戶、各類農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)、中介機構(gòu)及其行為實施監(jiān)管。①作為政策性保險的農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管與商業(yè)保險的監(jiān)管具有較大差異，因而從內(nèi)涵上看，農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管內(nèi)涵要大于商業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)涵，這主要表現(xiàn)在監(jiān)管機構(gòu)還需對政府和投保農(nóng)戶實施監(jiān)管上。由此，筆者認為對于農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管應(yīng)采用廣義上的理解，將監(jiān)管機構(gòu)對政府與投保農(nóng)戶的監(jiān)管納入農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)涵之中。① 政策性保險是指國家運用其政府職能給予農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體一定的優(yōu)惠政策，主要是減免稅收、給予財政補貼等，以彌補其經(jīng)營虧損。比如說政策性保險業(yè)務(wù)往往體現(xiàn)了某些國家宏觀調(diào)控政策，帶有社會福利、社會保障性質(zhì)，不追求業(yè)務(wù)單位的個體贏利，其結(jié)果是產(chǎn)生的社會效益大于私人經(jīng)濟利益；而商業(yè)性保險則以追求利潤最大化為其經(jīng)營目的，完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律自主經(jīng)營、自負盈虧，經(jīng)營主體只會根據(jù)自身的利益來決定經(jīng)營策略和經(jīng)營方向。 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管目標的特定性保險監(jiān)管目標可分為一般目標和具體目標。[1]而由于各國國情不一，保險市場狀況各異，所處的發(fā)展階段也各不相同，因此在不同的歷史階段會采取不同的保險監(jiān)管具體目標。就農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管具體目標看，開辦農(nóng)業(yè)保險的各國都會根據(jù)本國基本國情、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展狀況、保險市場成熟程度來確定自己的監(jiān)管目標。風險管理局將其對農(nóng)作物保險的監(jiān)管目標設(shè)定在繼續(xù)完善農(nóng)作物保險監(jiān)管體制，規(guī)范私營農(nóng)作物保險公司的市場行為，維護農(nóng)業(yè)保險市場穩(wěn)定，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟穩(wěn)定。此外，將來隨著我國農(nóng)業(yè)保險試點范圍和市場規(guī)模的擴大、經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的增加，監(jiān)管機構(gòu)必須適時的調(diào)整其目標設(shè)定，以符合農(nóng)業(yè)保險業(yè)及其市場發(fā)展的需要。如美國商業(yè)保險由全美保險監(jiān)督官協(xié)會及各州的保險監(jiān)督機構(gòu)進行監(jiān)管。[2]日本商業(yè)保險監(jiān)管部門是由政府設(shè)立的金融監(jiān)督廳①；而農(nóng)業(yè)保險則是由農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)營局負責具體監(jiān)管。后來由于日本金融危機和大藏省的監(jiān)管不力，1998 年政府設(shè)立了金融監(jiān)督廳，從大藏省接管了關(guān)于銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)察和督導事宜。如前所述，兩者之間存在諸多差異，無論是監(jiān)管主體、發(fā)展目標還是運作規(guī)則上都多有不同，必然導致監(jiān)管理念上的差異。由保監(jiān)會履行監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險的職責是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史和現(xiàn)實狀況造成的，從我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀來看，其規(guī)模還比較小，各省市的農(nóng)業(yè)保險也都尚處于試點階段，因此雖然在現(xiàn)有的保監(jiān)會的框架內(nèi)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)已經(jīng)暴露出來一些問題，但并不是十分嚴重。因此，隨著國家對農(nóng)業(yè)保險的重視和農(nóng)業(yè)保險規(guī)模的不斷擴大，需要適時考慮設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理機構(gòu)，統(tǒng)籌全國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。由于保險監(jiān)管的目的在于防范風險、保障保險市場的安全和穩(wěn)健運營、保護投保人（被保險人）的合法權(quán)益，而各類保險經(jīng)營機構(gòu)和保險中介機構(gòu)作為市場運營的重要主體，具有推動保險業(yè)和保險市場繁榮發(fā)展的功能，因此必須對這些機構(gòu)本身及其市場行為進行審慎監(jiān)管，避免出現(xiàn)因保險經(jīng)營、中介機構(gòu)本能的逐利性而造成保險市場無序、混亂的狀態(tài)。世界各國開辦農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗和教訓證明了，沒有政府的扶持，單純依照商業(yè)保險模式運作農(nóng)業(yè)保險都不會獲得成功，因而對政府扶持行為實施相應(yīng)的監(jiān)督是非常有必要的?？梢?，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管對象包含政府、各類農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營、中介機構(gòu)和投保農(nóng)戶三方，較之商業(yè)保險監(jiān)管對象范圍要大。商業(yè)保險的監(jiān)管對象為各類保險公司和保險中介機構(gòu)，由此，其監(jiān)管內(nèi)容即包括保險公司和中介機構(gòu)的各種行為，如對保險公司市場準入資格的審定、對公司管理和市場行為的監(jiān)管、對保險中介人及其行為的監(jiān)管、對再保險公司及其業(yè)務(wù)經(jīng)營的監(jiān)管、對償付能力監(jiān)管等方面。具體的說，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管內(nèi)容主要包括：對農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)和代理組織（人）及其行為的監(jiān)管；對政府及其農(nóng)業(yè)保險扶持行為（包括各類財稅、巨災(zāi)風險基金支持）的監(jiān)管；對投保農(nóng)戶道德風險和逆選擇問題的監(jiān)管；對農(nóng)業(yè)保險險種（特別是全國性險種）的選擇與確定；對主要保險險種條款的制定和保險費率的厘定（對保險經(jīng)營機構(gòu)上報的其他保險條款和費率進行審核備案）等等。 按照監(jiān)管模式劃分按照監(jiān)管模式可將農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管劃分為單獨監(jiān)管和聯(lián)合監(jiān)管。美國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管職責是由風險管理局承擔，它于1996 年成立，是美國農(nóng)業(yè)部下屬的一個內(nèi)部機構(gòu)，主要負責監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的日常工作。日本和西班牙農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管即是這種類型的。西班牙是典型的多部門聯(lián)合監(jiān)管，監(jiān)管工作由經(jīng)濟與財政司、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)保險局、農(nóng)業(yè)再保險公司和農(nóng)業(yè)保險總公司四個部門分別完成，各自承擔不同的職責。形式監(jiān)管又稱為規(guī)范監(jiān)管，是由國家通過立法明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的重大事項，并從形式上審查農(nóng)業(yè)保險公司的遵守情況。而對于農(nóng)業(yè)保險業(yè)的遵守情況，政府只在形式上加以審查，而不進行實地的、連續(xù)的監(jiān)督檢查。實體監(jiān)管又稱為許可方式，是一種嚴密的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管方式。如在各類農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)設(shè)立時，根據(jù)法8律，應(yīng)當由農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)予以批準；在經(jīng)營過程中，其業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理等方面都受到保險監(jiān)管部門的監(jiān)管；甚至在對農(nóng)業(yè)保險公司清算時，監(jiān)管機構(gòu)仍然有權(quán)進行監(jiān)督、管理。 按照監(jiān)管機構(gòu)職能劃分按照監(jiān)管機構(gòu)所具有的職能可將農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管劃分為：單一職能機構(gòu)監(jiān)管和雙重職能機構(gòu)監(jiān)管。雙重職能機構(gòu)監(jiān)管則是指農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管機構(gòu)具有行政管理和監(jiān)管兩種職能。菲律賓農(nóng)業(yè)保險是由政府組建的獨資農(nóng)作物保險公司進行監(jiān)管，該公司僅負責對農(nóng)作物保險相關(guān)事項的監(jiān)督管理，不具備行政管理職能。我國雖然沒有專門的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)，但保監(jiān)會在目前承擔了農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管工作，也應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)保險的一種監(jiān)管類型。 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的功能功能是事物本身所具有的職能，由事物的根本特征和地位決定，是事物本質(zhì)的客觀反映。平衡與穩(wěn)定農(nóng)業(yè)保險市場功能。如果任由農(nóng)業(yè)保險市場主體行為無序發(fā)展，將會阻礙農(nóng)業(yè)保險市場機制的建立，進而影響整個農(nóng)業(yè)保險業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。保障公平競爭功能。（1）保障交易公平。因此，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)適時采取措施，針對這兩種行為分別進9行監(jiān)管，保障交易公平。為了爭奪客戶，農(nóng)業(yè)保險市場上會出現(xiàn)種種競爭行為，之中可能出現(xiàn)的不正當競爭行為，將會造成農(nóng)業(yè)保險市場的無序、混亂狀態(tài)，還有損整個農(nóng)業(yè)保險業(yè)的形象，不利于我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)的整體良性發(fā)展。實現(xiàn)政府宏觀政策功能。在發(fā)達國家一般將農(nóng)業(yè)保險作為增進農(nóng)民福利的手段，而在諸如我國這樣的發(fā)展中國家，則將其作為促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定的重要政策措施。 農(nóng)業(yè)保險監(jiān)