【正文】 合起來的最佳方式，可有效地保證應(yīng)急預(yù)案的準(zhǔn)確性、完整性和實(shí)用性，而且為應(yīng)急各方提供了一個非常重要的協(xié)作與交流機(jī)會，有利于統(tǒng)一應(yīng)急各方的不同觀點(diǎn)和意見。應(yīng)急能力和資源的評估可以讓應(yīng)急指揮中心在應(yīng)急事件發(fā)生時迅速果斷地對是否有足夠的資源來執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案；能否有效控制事故的進(jìn)一步擴(kuò)大作出評估，在第一時間決定是否申請外部環(huán)境支援，最大限度地避免災(zāi)害影響區(qū)域的擴(kuò)大，是應(yīng)急啟動等級標(biāo)準(zhǔn)的重要參考依據(jù)。明確程序可以保證應(yīng)急指揮中心在應(yīng)急事件發(fā)生后有條不紊地高效指揮應(yīng)急救援，防止決定疏漏，避免太多的臨時決定影響指揮的效率和臨時決策失誤可能造成的災(zāi)害擴(kuò)大。職責(zé)明確可以在應(yīng)急事件發(fā)生時迅速形成統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、事事有人管的高效組織指揮和行動體系，避免互相推諉延誤救援行動和避免現(xiàn)場總指揮因臨時任用指派應(yīng)急事件職責(zé)而可能導(dǎo)致的因用人不當(dāng)或指派任務(wù)不當(dāng)而造成整個應(yīng)急行動效率低下甚至造成應(yīng)急行動失敗的嚴(yán)重后果。因此，在預(yù)案編制過程中，應(yīng)切實(shí)避免部門以及各實(shí)施主體職責(zé)模糊，目標(biāo)不明確等現(xiàn)象的產(chǎn)生。如預(yù)案中涉及到的內(nèi)容因?qū)嶋H財(cái)力有限而難以確保實(shí)現(xiàn)。應(yīng)急預(yù)案編制和管理是一個動態(tài)完善的過程，需要預(yù)案制定和實(shí)施部門抱以高度的責(zé)任感對其進(jìn)行不斷反饋、修訂、充實(shí)與完善，從而使其更加符合實(shí)際狀況。預(yù)案內(nèi)容前后矛盾、繁簡無律，各部分內(nèi)容銜接不緊湊，對所涉及部門之間缺乏有序協(xié)調(diào)。應(yīng)急預(yù)案編制過程中存在抄襲或仿照他人已有預(yù)案，涉及到的原則性用語多，預(yù)案文體上下一般“粗”，主題不明確；預(yù)案編制過程中因缺乏實(shí)事求是的態(tài)度故而可操作性差，與實(shí)際脫節(jié)；有的預(yù)案執(zhí)行主體不明確，且各主體的責(zé)任劃分亦不明確，易引起具體操作過程中的責(zé)任混淆與執(zhí)行不力；預(yù)案文本拖沓繁瑣、文字冗長，不具有簡明扼要性特點(diǎn)。三級文件——說明書與應(yīng)急活動的記錄(程序中特定細(xì)節(jié)及行動的說明，責(zé)任及任務(wù)說明)。規(guī)定每一個具體的應(yīng)急行動活動中的具體的措施、方法及責(zé)任。二級文件——應(yīng)是對于總預(yù)案中涉及的相關(guān)活動具體工作程序(SOPS)。其中應(yīng)包括應(yīng)急方針、應(yīng)急應(yīng)急預(yù)案文件體系結(jié)構(gòu)[2]應(yīng)急預(yù)案文件體系建議一般按照四級文件形式，應(yīng)包括:一級文件——總預(yù)案或稱為基本與方案(EOP)。通常，應(yīng)當(dāng)對緊急事態(tài)的性質(zhì)及原因；事件可能發(fā)展的方向；醫(yī)療衛(wèi)生需求；可能動用的各種衛(wèi)生資源；應(yīng)對事件采取的針對性措施等方面做出相應(yīng)的預(yù)見、預(yù)測和預(yù)計(jì)。預(yù)案的編制必須對可能發(fā)生的情況，在已有經(jīng)驗(yàn)和充分地預(yù)估、預(yù)見的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)范。在預(yù)案的編制過程中，每一項(xiàng)職能的賦予都應(yīng)當(dāng)考慮能力的適應(yīng)程度，每一步行動的規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境因素、資源因素、人員素質(zhì)因素和時間因素，充分考慮實(shí)際工作中的可行性，不可超越實(shí)際進(jìn)行盲目預(yù)測和規(guī)范，造成無法運(yùn)行和操作而陷入混亂。應(yīng)急預(yù)案所規(guī)定的職能任務(wù)、協(xié)同關(guān)系、工作程序、工作方法，均應(yīng)當(dāng)盡量符合當(dāng)前我國和各地方的客觀實(shí)際情況，在特定情況下能夠有條件、能夠做、做得到。同時，應(yīng)急預(yù)案不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)定期調(diào)整完善。在預(yù)案編制中，必須考慮到所采取的應(yīng)對行動以及應(yīng)對的突發(fā)事件的動態(tài)變化及發(fā)展進(jìn)程，預(yù)測不同階段的衛(wèi)生需求和工作重點(diǎn)，根據(jù)應(yīng)對行動及突發(fā)事件動態(tài)變化及發(fā)展規(guī)律采取不同的應(yīng)對措施。另一方面，各個預(yù)案之間要有系統(tǒng)性，既要有總體（綜合）預(yù)案，又要有不同類型事件的專項(xiàng)預(yù)案，還要有不同層次、不同部門、不同衛(wèi)生機(jī)構(gòu)（分隊(duì)）的應(yīng)急預(yù)案，形成一個完整的預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案的編制，涉及多個部門的相關(guān)工作，涉及衛(wèi)生處置和醫(yī)學(xué)救援的方方面面，必須全面考慮、系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在預(yù)案編制的指導(dǎo)思想、編制程序和規(guī)范組織形式、工作方法及實(shí)施措施中，都必須遵循科學(xué)規(guī)律，按照應(yīng)急行動的特點(diǎn)和要求、事態(tài)發(fā)展的階段性、醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)規(guī)律組織與實(shí)施。應(yīng)急預(yù)案編制的基本原則[1]應(yīng)急預(yù)案的編制是對實(shí)際處置工作的設(shè)計(jì)和規(guī)范，必須在充分把握客觀實(shí)際特點(diǎn)和規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行。大型活動保障衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)指導(dǎo)手冊大型活動衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)應(yīng)急預(yù)案編制依據(jù)應(yīng)急預(yù)案的制定主要是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)并結(jié)合地區(qū)情況以及歷史經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的自身規(guī)律以及處置的內(nèi)在機(jī)理，建立完善、合理、系統(tǒng)的應(yīng)???預(yù)案。編制工作必須在全面調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，在充分研究掌握突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展規(guī)律，充分把握本系統(tǒng)、本單位衛(wèi)生資源及保障能力的基礎(chǔ)上進(jìn)行。只有在科學(xué)理論指導(dǎo)下，密切結(jié)合實(shí)際，以科學(xué)態(tài)度進(jìn)行編制的應(yīng)急預(yù)案，才能在實(shí)際應(yīng)用中發(fā)揮作用。一方面，每個預(yù)案本身要有系統(tǒng)性，預(yù)案應(yīng)當(dāng)完整覆蓋突發(fā)事件應(yīng)對工作的各個部門、各項(xiàng)業(yè)務(wù)和各個環(huán)節(jié)的工作，同時，還要兼顧預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建各階段工作。各種突發(fā)事件都是不斷發(fā)展變化的，各種應(yīng)對行動也是隨機(jī)應(yīng)變的。根據(jù)事態(tài)的發(fā)展變化，設(shè)定不同的情況，規(guī)定在什么樣的情況下，什么樣的時機(jī)，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的組織措施、技術(shù)措施或防護(hù)措施等，把預(yù)案所能遇到的主要動態(tài)變化情況充分考慮進(jìn)去，把預(yù)案寫活，適應(yīng)性更強(qiáng)。應(yīng)急預(yù)案是指導(dǎo)實(shí)際行動和規(guī)范處置救援行為的，應(yīng)急預(yù)案的編制必須強(qiáng)調(diào)實(shí)用性和可操作性。不可虛無縹緲，不可過于抽象概括，應(yīng)當(dāng)具有很強(qiáng)的針對性和可操作性，否則，預(yù)案就失去了應(yīng)有的指導(dǎo)和規(guī)范價值。突發(fā)事件及其應(yīng)對行動的是千變?nèi)f化、難以全面把握的，只有在科學(xué)預(yù)見基礎(chǔ)上編制的預(yù)案，才能切實(shí)指導(dǎo)應(yīng)急處置的實(shí)際，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處置的最佳效果。預(yù)估、預(yù)想和預(yù)見越切合實(shí)際，越具體，預(yù)案的實(shí)際應(yīng)用價值越高。同時，預(yù)案的制定還必須為那些不可預(yù)見的特殊情況留有余地，以便在事情發(fā)生后能快速做出反應(yīng)。應(yīng)是總的管理政策和策劃。(預(yù)案)目標(biāo)、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成和各級應(yīng)急人員的責(zé)任及權(quán)利，包括對應(yīng)急準(zhǔn)備、現(xiàn)場應(yīng)急指揮、事故后恢復(fù)及應(yīng)急演練、訓(xùn)練等的原則的敘述。應(yīng)針對的是每一個具體內(nèi)容、措施和行動的指導(dǎo)。每一個應(yīng)急程序都應(yīng)包括行動目的和范圍、指南、流程表及具體方法的描述，包括每個活動程序的檢查表。四級文件——對應(yīng)急行動的記錄。應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)注意的問題，操作性不強(qiáng)。如應(yīng)急響應(yīng)級別和響應(yīng)行為銜接混亂；有的預(yù)案沒有征求部門意見和經(jīng)過專家評審，預(yù)案之間銜接不夠，導(dǎo)致發(fā)布后部門職責(zé)交叉，意見不統(tǒng)一，產(chǎn)生矛盾，直接影響到總體預(yù)案的有效貫徹落實(shí)。然而現(xiàn)實(shí)中，有些部門往往在預(yù)案制定后將其束之高閣，對預(yù)案內(nèi)容的培訓(xùn)不足，演練欠缺，不能及時發(fā)現(xiàn)與修訂預(yù)案中存在的問題，使得預(yù)案實(shí)際上成為一種應(yīng)付上級檢查的“擺設(shè)”，應(yīng)急預(yù)案總體上顯示為動態(tài)管理滯后的表現(xiàn)。應(yīng)急預(yù)案編制與管理中應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況與應(yīng)急保障條件（包括財(cái)力、物力與人力等各種因素），以防在應(yīng)急預(yù)案正式啟動實(shí)施時出現(xiàn)因保障條件不足而影響預(yù)案有效實(shí)施的狀況。　　應(yīng)急預(yù)案所涉及的部門繁多，任務(wù)繁雜，并且各個部門所承擔(dān)工作內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)不同，具體工作內(nèi)容又需要由部門間或部門內(nèi)部人員獨(dú)立或協(xié)同完成。明確職責(zé)就是必須在應(yīng)急預(yù)案中明確現(xiàn)場總指揮、副總指揮、應(yīng)急指揮中心以及各應(yīng)急行動小組在從應(yīng)急程序啟動到應(yīng)急程序結(jié)束整個???程中各自所擔(dān)負(fù)的職責(zé)。程序明確包含兩個方面的含義：一是要盡可能詳細(xì)地明確完成應(yīng)急救援任務(wù)應(yīng)該包含的所有應(yīng)急程序以及對各應(yīng)急程序能否安全可靠地完成對應(yīng)的某項(xiàng)應(yīng)急救援任務(wù)進(jìn)行確認(rèn)；二是這些程序?qū)嵤┑捻樞蚣案鞒绦蛑g的銜接和配合。明確能力與資源包含兩層含義，一是明確現(xiàn)有的可用于應(yīng)急救援的設(shè)施設(shè)備的數(shù)量及其分布位置；二是明確應(yīng)急救援隊(duì)伍的應(yīng)急救援能力，如救援隊(duì)伍對現(xiàn)有應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的裝備使用能力以及該能力對災(zāi)害的控制能力的評估等。應(yīng)急預(yù)案編制步驟（具體流程見圖3）應(yīng)急預(yù)案的成功編制需要有關(guān)職能部門和團(tuán)體的積極參與，并達(dá)成一致意見，尤其是應(yīng)尋求與危險直接相關(guān)的各方進(jìn)行合作。預(yù)案編制小組應(yīng)由衛(wèi)生應(yīng)急保障相關(guān)行政人員、專業(yè)技術(shù)人員和專家以及活動組委會人員等組成。預(yù)案編制小組應(yīng)明確各自的具體職責(zé)，確定小組領(lǐng)導(dǎo)，明確編制計(jì)劃，保證整個預(yù)案編制工作的組織實(shí)施。通常有衛(wèi)生應(yīng)急行政部門作為預(yù)案編制小組領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)預(yù)案編制實(shí)施，專家負(fù)責(zé)預(yù)案的撰寫，各技術(shù)人員和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)提供預(yù)案編制所需的資料和信息，同時對預(yù)案內(nèi)容進(jìn)行評定和修改。收集的資料主要包括相關(guān)法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國內(nèi)外舉辦同類大型活動的案例分析。為了準(zhǔn)確策劃應(yīng)急預(yù)案的編制目標(biāo)和內(nèi)容，應(yīng)開展風(fēng)險險分析和應(yīng)急能力評估工作。在風(fēng)險因素辨識分析、評價及事件隱患排查、治理的基礎(chǔ)上，確定舉辦地可能發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險因素、事件的類型、影響范圍和后果等，并指出事件可能產(chǎn)生的次生、衍生事件，形成分析報(bào)告，分析結(jié)果作為應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)。 [1]劉家發(fā),呂桂陽,[J].22(2)[2][N].中國安全科學(xué)學(xué)報(bào)2004,14(1):59圖2應(yīng)急資源包括應(yīng)急人員、應(yīng)急設(shè)施(備)、物資和財(cái)政資源等；應(yīng)急能力包括人員的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和接受的培訓(xùn)等。預(yù)案制定時應(yīng)當(dāng)在評價與潛在風(fēng)險相適應(yīng)的應(yīng)急資源和能力的基礎(chǔ)上，選擇最現(xiàn)實(shí)、最有效的應(yīng)急策略。同時，編制的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)充分利用社會應(yīng)急資源，考慮與政府應(yīng)急預(yù)案、上級主管單位以及相關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案相銜接。文件框架中應(yīng)包括應(yīng)急預(yù)案要素的所有內(nèi)容，包括現(xiàn)有的文件、將要起草的文件以及它們之間的聯(lián)系等。首先應(yīng)組成編制小組，落實(shí)各成員職責(zé)。明確各階段的目標(biāo)和完成期限，并經(jīng)常監(jiān)督檢查進(jìn)度和完成情況。（具體步驟見附件）為確保應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性以及與實(shí)際情況的符合性，應(yīng)急預(yù)案編制單位或管理部門應(yīng)依據(jù)我國有關(guān)應(yīng)急的方針、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和其他有關(guān)應(yīng)急預(yù)案編制的指南性文件與評審檢查表，組織開展應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、可行性、行政管理需要的協(xié)調(diào)性以及應(yīng)急組織適應(yīng)性等進(jìn)行嚴(yán)格審核評估等，涉及專業(yè)技術(shù)內(nèi)容??聘請有關(guān)專家來評價和審定，取得政府有關(guān)部門和應(yīng)急機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。應(yīng)急預(yù)案經(jīng)評審?fù)ㄟ^后，一般應(yīng)由行政部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)簽署發(fā)布，并報(bào)送有關(guān)部門和應(yīng)急機(jī)構(gòu)備案。應(yīng)急預(yù)案實(shí)施主要包括：應(yīng)急預(yù)案宣傳、教育和培訓(xùn)，應(yīng)急資源的定期檢查落實(shí)，應(yīng)急演習(xí)和訓(xùn)練，應(yīng)急預(yù)案的實(shí)踐，應(yīng)急預(yù)案的電子化，事故回顧等。并組織機(jī)關(guān)和任務(wù)單位、分隊(duì)按照預(yù)案反復(fù)進(jìn)行演練和演習(xí)，進(jìn)一步熟悉預(yù)案、程序與方法，落實(shí)預(yù)案要求的內(nèi)容。同時，通過訓(xùn)練演習(xí)和實(shí)際應(yīng)急工作，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題和不足，對預(yù)案進(jìn)行反復(fù)修改，使預(yù)案不斷完善。大型活動醫(yī)療衛(wèi)生保障應(yīng)急預(yù)案（綜合預(yù)案）國令505號《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》將大型群眾性活動（簡稱大型活動）定義如下：法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的活動。面向社會公眾舉辦；3.因此，本預(yù)案指南僅針對有特定規(guī)模和社會影響的國家（?。┘壵巍⒔?jīng)貿(mào)、文化、體育以及其他需要實(shí)施醫(yī)療衛(wèi)生保障和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作的大型活動，對于其他大型活動，僅具有指導(dǎo)和借鑒作用。總則第一條因此，在描述預(yù)案編制目的時一定要做到簡明、扼要。確保一旦發(fā)生食物中毒、傳染病、公共場所及飲用水、核化生等突發(fā)事件時，能迅速、高效地開展衛(wèi)生應(yīng)急處置工作，使突發(fā)事件造成的損失控制在最小范圍內(nèi)。編制依據(jù)本類預(yù)案的編制一般主要是在遵從國家法律法規(guī)的前提下，依據(jù)舉辦地的有關(guān)衛(wèi)生應(yīng)急和醫(yī)療救援等法規(guī)和活動組委會的總體預(yù)案要求和有關(guān)工作規(guī)章制度等制定。：依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》、《衛(wèi)生部大型活動食品衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范》、《舉辦地省級突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《舉辦地省級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《舉辦地省級突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》以及活動舉辦組委會的總體應(yīng)急預(yù)案要求和有關(guān)工作規(guī)章制度等，制定本預(yù)案。適用范圍預(yù)案的適用范圍應(yīng)包括預(yù)案針對的事件范圍、適用工作范圍和適用對象范圍，各類預(yù)案有不同側(cè)重，要根據(jù)舉辦活動的性質(zhì)和規(guī)模來具體分析。本指南中