【正文】 林草植被等生命性非可耗竭資源所具有的涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、凈化空氣、保持水土、減少病蟲災(zāi)害的作用等；湖泊濕地等非生命性非可耗竭資源的調(diào)蓄洪水、調(diào)節(jié)氣候的作用等。所具有的載體性功能、調(diào)節(jié)性功能等生態(tài)功能。遺憾的是，長期以來，我國為保護森林資源的輿論宣傳和立法偏重于經(jīng)濟價值，對生態(tài)價值考慮較少，%,與森林覆蓋率高達66。我們應(yīng)牢記，生態(tài)的和諧是人類的最根本的福利，人類的一切活動都不要破壞了生態(tài)的和諧。生態(tài)價值的存在是人類存在并開展一切活動（當(dāng)然包括經(jīng)濟活動）的前提，自然界生態(tài)價值的喪失也就意味著人類基本的存在條件的喪失?？梢姡值茸匀毁Y源的生態(tài)價值是高于它對人類的其他價值，生態(tài)價值是自然界對人類的最高價值。日本專家測算，森林木材生產(chǎn)的效益同森林產(chǎn)生的生態(tài)效益的比例，大致為1：6——1：20。如果大量砍伐森林，就會使森林的生態(tài)功能喪失，引起生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)，導(dǎo)致水土流失，河流、湖泊泥沙沉積，旱澇災(zāi)害發(fā)生。另外，森林還能防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、提供氧氣、殺滅細菌。降雨時節(jié)，樹木覆蓋的土地能吸納水份，而荒山禿嶺只能任憑雨水流瀉。砍伐森林使其經(jīng)濟價值得以實現(xiàn)。 弗里曼 ( A Myrick Freeman). : 中國人民大學(xué)出版社 2002:5頁可見，這四種服務(wù)體現(xiàn)了環(huán)境系統(tǒng)的服務(wù)功能的多樣性，也決定了環(huán)境資源系統(tǒng)具有經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值等多元價值?！?[美] A再次，資源－環(huán)境系統(tǒng)為人類提供了豐富多彩的舒適性服務(wù)，包括娛樂機會、野生生物觀賞、美學(xué)所帶來的愉悅感以及其他一些于環(huán)境使用沒有直接聯(lián)系的服務(wù)（有時稱之為非使用價值或存在價值）。首先，從傳統(tǒng)的資源經(jīng)濟學(xué)觀點來看，資源－環(huán)境系統(tǒng)是經(jīng)濟系統(tǒng)中原材料輸入的來源，如燃料、木材、礦石、水和魚等。很顯然，這里所稱“資源”，特指環(huán)境中的自然資源，而不包括人力資源等社會資源，而自然資源是一種環(huán)境要素，環(huán)境中如果抽掉自然資源就變成了一個空洞的抽象概念，環(huán)境理所當(dāng)然地包括資源，將兩個包含關(guān)系的概念并列組成一個新的概念，邏輯上是不科學(xué)的。不可否認，國務(wù)院學(xué)位委員會法學(xué)學(xué)科碩士點、博士點設(shè)置中稱“環(huán)境與資源保護法學(xué)”，把環(huán)境與資源并列。眾所周知，自然環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ)，它能為人類提供多種服務(wù)或多種功能。所以，大英百科全書對自然資源的定義是：人類可以利用的自然生成物，以及形成這些成分的源泉的環(huán)境功能。但這是一種狹義的理解。它是從經(jīng)濟活動的生產(chǎn)要素或生產(chǎn)資料角度加以理解和界定的。為什么這么說呢？我們可以從自然資源的特點和我國生態(tài)效益補償制度的歷史演進進行分析。如果生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的全部效用都屬于生態(tài)效益,是否經(jīng)濟效用也包括在內(nèi)呢?這樣定義，有范圍太廣之嫌?！?生態(tài)系統(tǒng)由生命系統(tǒng)和非生命系統(tǒng)構(gòu)成，所以生態(tài)效益包括生命系統(tǒng)能提供的效益，和與其相適應(yīng)的非生命系統(tǒng)在進行各種生態(tài)生理作用過程中所形成的高于或大于其組成部分之和的整體效益。按照現(xiàn)代生態(tài)科學(xué)界的通說，生態(tài)效益是指“生態(tài)系統(tǒng)及其影響所及范圍內(nèi)對人類社會有益的全部效用。1．1 生態(tài)效益的界定生態(tài)效益原本是一個生態(tài)學(xué)上的概念，而且隨著生態(tài)科學(xué)的發(fā)展，這一概念在不同的側(cè)重點和語境條件下，出現(xiàn)了不同的概念表述，在內(nèi)涵上有交叉但又有些許差別 在林業(yè)科學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟領(lǐng)域，有關(guān)生態(tài)效益的經(jīng)濟評估以及生態(tài)補償?shù)拇罅课墨I中，出現(xiàn)了多種概念,例如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（Ecosystem service或 Ecoservice ）、環(huán)境效益（Environmental benefit）、環(huán)境服務(wù)（Environmental service ）、生態(tài)價值（EcoValue ）、環(huán)境價值(Environmental Value )等。對生態(tài)效益補償?shù)母拍顩]有統(tǒng)一的認識，必然導(dǎo)致生態(tài)效益補償法律制度的性質(zhì)、目的、范圍的模糊性和不確定性。法律事物和法律現(xiàn)象的涵義或概念是整個法律大廈的基礎(chǔ)，“如果我們試圖完全否棄概念，那么整個法律大廈就會化為灰燼。究其原因，我們認為，是因為人們對什么是生態(tài)效益補償似乎至今仍沒有一個明確的、權(quán)威的解釋。在討論這些理論基礎(chǔ)之前，有必要對生態(tài)效益補償制度涉及的基本概念的含義作分析。生態(tài)效益補償制度的建立和環(huán)境保護管理體制改革是同時并進的過程。有關(guān)環(huán)境保護和資源管理方面的收費非?；靵y，計劃、經(jīng)貿(mào)、財政等經(jīng)濟發(fā)展部門和國土、林業(yè)等資源管理部門對生態(tài)效益補償都有管轄權(quán)，以部門內(nèi)部的利益為中心，各部門之間的政策、程序和方法各不相同，沒有規(guī)范和協(xié)調(diào)，各行其是，使環(huán)境保護主管部門的工作處于被動的局面，造成環(huán)境管理低效、乏力。 例如《退耕還林條例》第6條規(guī)定：國務(wù)院西部開發(fā)工作機構(gòu)負責(zé)退耕還林工作的綜合協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門研究制定退耕還林有關(guān)政策、辦法，組織和協(xié)調(diào)退耕還林總體規(guī)劃的落實；國務(wù)院林業(yè)行政主管部門負責(zé)編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計劃，主管全國退耕還林的實施工作，負責(zé)退耕還林工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同有關(guān)部門負責(zé)退耕還林總體規(guī)劃的審核、計劃的匯總、基建年度計劃的編制和綜合平衡；國務(wù)院財政主管部門負責(zé)退耕還林中央財政補助資金的安排和監(jiān)督管理；國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)已墾草場的退耕還草以及天然草場的恢復(fù)和建設(shè)有關(guān)規(guī)劃、計劃的編制，以及技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)退耕還林還草地區(qū)小流域治理、水土保持等相關(guān)工作的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；國務(wù)院糧食行政管理部門負責(zé)糧源的協(xié)調(diào)和調(diào)劑工作。最后，還需要說明的是，本文所研究的生態(tài)效益補償制度是定位于環(huán)境保護法的基本制度范疇的。實踐證明有必要及時將其上升為法律規(guī)范，“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補的一種法律手段和法律制度。”孔凡斌, 魏華. , 2004, 18(5):112－118頁強調(diào)法律制度在生態(tài)效益補償中的重要性和權(quán)威性，對于整個生態(tài)保護和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。在對社會利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。與利益協(xié)調(diào)的經(jīng)濟協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)不同，利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對利益關(guān)系直接進行協(xié)調(diào)，是通過對人們之間利益關(guān)系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。生態(tài)效益補償實質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。但我們認為，這只解決了生態(tài)效益補償?shù)慕?jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)，是不全面的。只有當(dāng)補償行為完成并產(chǎn)生一定的結(jié)果，生態(tài)補償法律關(guān)系中主體的權(quán)利義務(wù)才得以體現(xiàn)和實現(xiàn)。對于生態(tài)效益補償法律關(guān)系的客體，我們認為，它既不是生態(tài)效益，也不是自然資源或環(huán)境，而是生態(tài)效益補償行為結(jié)果。作者認為，生態(tài)效益補償是指為了實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)功能的持續(xù)供給和社會公平，國家對導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者收費（稅）以及對為改善、維持或增強生態(tài)功能為目的而作出特別犧牲者給予經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式的補償。而經(jīng)濟學(xué)則多從社會經(jīng)濟效益最大化出發(fā)，強調(diào)的是成本與收益的均衡，主要以庇古稅理論或科斯定理來定義生態(tài)補償。不同學(xué)科的學(xué)者囿于自身研究領(lǐng)域，對生態(tài)效益補償?shù)睦斫鈧?cè)重點各有差異。但對許多問題作者有不同的看法。對生態(tài)效益補償從環(huán)境法角度探討的文章有《生態(tài)補償?shù)姆芍贫然O(shè)計》、《論我國森林法上生態(tài)補償制度的完善》、《生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》等，探討這方面問題的學(xué)術(shù)專著目前還沒有出現(xiàn)。國內(nèi)有一些學(xué)者開展了一些有益的探索和研究。 理論研究是對前人研究成果的批判與繼承上不斷完善的，生態(tài)效益補償?shù)难芯恳膊焕?。二是理論界對生態(tài)效益補償認識模糊，對外國生態(tài)效益補償?shù)睦碚摪l(fā)展現(xiàn)狀尚缺乏全面探討；對國內(nèi)生態(tài)效益補償?shù)木唧w做法缺乏足夠的理論關(guān)注。但如何操作沒有具體的實施細則。但目前在全國推廣生態(tài)效益補償面臨著許多問題：一是除了《森林法》對生態(tài)效益補償作了原則性規(guī)定 1998年我國修改的《森林法》規(guī)定：“建立林業(yè)基金制度，國家建立森林生態(tài)補償基金”。更多的應(yīng)該考慮重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)與我國最貧困區(qū)重合性的現(xiàn)實，對這些區(qū)域居民資源保護行為進行補償，以激勵這種正外部性行為。在國家經(jīng)歷了影響全國范圍的三件生態(tài)環(huán)境大事件后 三件生態(tài)環(huán)境大事件指1997年黃河斷流200多天、1998年長江水災(zāi)和2000年影響到北京地區(qū)的沙塵暴，是中央政府關(guān)注重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的貧困問題和生態(tài)保護問題的直接原因，并導(dǎo)致中央政府正式啟動退耕還林（還湖還草）、天然林保護等生態(tài)工程。從環(huán)境經(jīng)濟學(xué)角度看，它是一種將社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生的環(huán)境正外部性和負外部性內(nèi)化的機制，是一種激勵保護行為的手段，同時兼有融資功能；從環(huán)境法學(xué)角度看，它是通過制度化設(shè)計規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護行為，協(xié)調(diào)其背后的利益關(guān)系，促進社會公平的工具。在這些問題中，一個共同的特點是:要保護生態(tài)環(huán)境，就必須在保護中調(diào)整相關(guān)方的經(jīng)濟利益關(guān)系，或者說是通過調(diào)整經(jīng)濟利益來激勵保護行為，僅僅依靠行政管制手段是很難奏效的。在自然保護區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)的保護方面，國家并沒有對自然保護區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境而經(jīng)濟利益受損的主體給予合理的價值補償；在流域生態(tài)保護方面,上下游之間存在著保護效益的無償占有、或者破壞代價的不合理承擔(dān)。保護自然資源的生態(tài)效益，就是保護生態(tài)環(huán)境，保護人類的生存、發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。生態(tài)效益補償制度生態(tài)效益補償制度引 言 自然資源既有經(jīng)濟效益，又具有生態(tài)效益，且生態(tài)效益大于經(jīng)濟效益。正因為自然資源具有生態(tài)效益，在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡方面起著重大的作用，所以我們有時稱自然資源為生態(tài)資源。但在社會經(jīng)濟活動中，自然資源的生態(tài)效益、生態(tài)環(huán)境的價值和特點并沒有得到全面的認識和充分體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護和利用的外部效應(yīng)突出，保護和受益脫節(jié)現(xiàn)象顯著，“公地悲劇”普遍存在。這些問題不解決，將會影響人們保護生態(tài)環(huán)境的積極性，國家生態(tài)安全問題將會日益嚴重,洪水、干旱以及沙塵暴等災(zāi)害將嚴重威脅著國家和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。需要建立以調(diào)整相關(guān)方經(jīng)濟利益關(guān)系和激勵為目的手段來解決，這就是生態(tài)效益補償機制。我國自90年代初期以來，已經(jīng)在廣西、江蘇、福建、遼寧、廣東、河北、云南等地進行過征收生態(tài)效益補償費的試點工作，有些地方制定了征收生態(tài)效益補償費的管理辦法；征收生態(tài)效益補償費是環(huán)境資源有償使用原則的重要體現(xiàn),是生態(tài)效益補償?shù)囊粋€階段，因而是生態(tài)效益補償?shù)闹匾獌?nèi)容。以及1998年森林生態(tài)效益補償在法律上的確立，人們認識到單單針對資源利用的負外部性進行的征收補償費制度，還不能保護無辜受損者的利益,也不能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢。于是生態(tài)效益補償?shù)奶接憦恼魇丈鷳B(tài)效益補償費轉(zhuǎn)到了對保護、建設(shè)生態(tài)環(huán)境的主體進行補償,以激勵生態(tài)效益的足額持續(xù)供給。第一次以法律的形式明確地規(guī)定 了森林生態(tài)效益補償制度。外，我國環(huán)境保護法沒有對此提供法律保障，導(dǎo)致各地出臺的管理辦法在補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在不一致現(xiàn)象。因此，從理論上闡明生態(tài)效益補償?shù)膬?nèi)涵，分析生態(tài)效益補償法律關(guān)系的特征，并針對我國目前生態(tài)效益補償立法存在的問題，提出完善的措施，將對構(gòu)建生態(tài)效益補償法律制度提供參考。由于生態(tài)效益補償是個比較新的課題，國外目前的論述不是很多?？偟膩碚f，從環(huán)境經(jīng)濟學(xué)角度研究的較多，且研究的重點集中在森林生態(tài)效益補償，如森林生態(tài)效益補償?shù)挠嬃吭u價和計量模型，森林生態(tài)效益的交互作用及疊加效應(yīng)，森林生態(tài)效益補償依據(jù)、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償范圍、補償辦法以及基金管理方法等方面。這些理論研究啟發(fā)了作者的思維，為本文的寫作提供了基礎(chǔ)。生態(tài)效益補償法律含義的界定是展開生態(tài)效益補償法律制度研究的邏輯起點，但其定義尚未統(tǒng)一。生態(tài)學(xué)多從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，強調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)或人為修復(fù)，常用“自然生態(tài)補償”。生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)上的生態(tài)效益補償理論為法學(xué)上生態(tài)效益補償含義的界定提供了理論基礎(chǔ)，但法學(xué)上的生態(tài)效益補償應(yīng)從公平和正義、權(quán)利和義務(wù)的角度來定義。該定義指出了生態(tài)補效益償?shù)哪康?、主體、依據(jù)、形式和階段。在“抑損性”生態(tài)補償中，國家享有要求自然資源的合法開發(fā)利用者繳納生態(tài)補償費的行為結(jié)果，同時自然資源的合法開發(fā)利用者也有應(yīng)當(dāng)作出繳納行為的結(jié)果；在增益性生態(tài)補償中，生態(tài)調(diào)節(jié)性功能的有意提供者、特別犧牲者也有要求國家作出補償?shù)男袨榻Y(jié)果，國家亦應(yīng)有向其作出補償?shù)男袨榻Y(jié)果。在生態(tài)效益補償?shù)难芯恐校P(guān)于生態(tài)效益補償?shù)睦碚摶A(chǔ)或理論依據(jù)問題，目前主要有兩種觀點：一是勞動價值理論，二是外部性理論。筆者認為，應(yīng)從生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)角度尋找其理論依據(jù)?！袄鎱f(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現(xiàn)。從人類社會利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國家的重要職能。通過法律機制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。然而，我國生態(tài)補償規(guī)定大多是政策層面的，而且政出多門，未形成完整統(tǒng)一的向社會公布的政策文件，這給生態(tài)效益補償活動的展開帶來諸多障礙和限制。針對我國目前法律體系存在的諸多問題，作者認為應(yīng)該從環(huán)境保護法結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上下功夫。當(dāng)前有關(guān)生態(tài)效益補償制度的理論研究和實踐沒有將其置于環(huán)境保護法的框架下進行。沒有環(huán)境保護主管部門的負責(zé)和參與。本文的觀點是：生態(tài)效益補償制度的實施應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)下，相關(guān)各部門依據(jù)自身的實際情況制定生態(tài)效益補償規(guī)劃，報環(huán)境保護主管部門批準(zhǔn)和備案，作為生態(tài)效益補償資金申請、撥付或合約的依據(jù)；接受環(huán)境保護主管部門對生態(tài)效益補償成果的評估和驗收。1 生態(tài)效益補償制度的相關(guān)概念分析生態(tài)效益補償制度是建立在環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境法學(xué)等理論基礎(chǔ)之上的一種合理的制度模式。生態(tài)效益補償制度的提出雖然已有十多年，人們對它的研究也從未停止，要求建立生態(tài)效益補償法律制度的群眾呼聲也越來越高，但是在實際生活中的實施卻舉步為艱，面臨許多困難。換言之，我們對生態(tài)效益補償?shù)恼嬲x這一基本問題還沒有統(tǒng)一的認識?！?[美]、北京：中國政法大學(xué)出版社，某一具體法律事物的確切涵義對于其實施的作用同樣是基礎(chǔ)性的。因此，正確認識生態(tài)效益補償?shù)暮x是建立生態(tài)效益補償制度首先要解決的問題，只有這樣，才能確定制度的其它有關(guān)環(huán)節(jié)。包括現(xiàn)實的和潛在的效用。張濤．森林生態(tài)效益補償機制研究[博士論文]，中國林業(yè)科學(xué)學(xué)院，2003年。本人認為，生態(tài)效益補償中的生態(tài)效益是指環(huán)境系統(tǒng)中自然資源所體現(xiàn)的調(diào)節(jié)性生態(tài)功能對人類社會的效用。自然資源是一個來自經(jīng)濟學(xué)的傳統(tǒng)概念。一般認為，能夠為人類生產(chǎn)和生活提供原料和材料的物質(zhì)被稱為“