【正文】 推廣、運用。當(dāng)前，我國旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理正處于關(guān)鍵的改革時期，一些新的景區(qū)治理模式正在各地探索、醞釀和創(chuàng)新。特別是，民營企業(yè)整體租賃經(jīng)營模式、股份制企業(yè)經(jīng)營模式、上市公司經(jīng)營模式、旅游集團企業(yè)整合開發(fā)模式、兼具旅游行政職能的網(wǎng)絡(luò)復(fù)合治理模式，都是近年各地為適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展需要，發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢，促進當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟增長和人民生活水平提高而進行的不斷探索。這一景區(qū)經(jīng)營模式主要集中于傳統(tǒng)的大型文物類旅游景區(qū)，如北京故宮、頤和園、八達嶺長城景區(qū)等。這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)互不分離。在這一模式中，旅游景區(qū)實行非企業(yè)型治理。其代表性景區(qū)有河北野山坡景區(qū)、重慶四面山景區(qū)等。這一模式也是近年各地為理順旅游管理體制而進行的改革與創(chuàng)新。這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)互不分離。9隸屬旅游主管部門的自主開發(fā)模式在這一模式中，旅游景區(qū)實行非企業(yè)型治理，經(jīng)營主體是景區(qū)管理機構(gòu)。泰山管委會與泰安市文化局合并成一套人馬，在負(fù)責(zé)泰山景區(qū)的保護、開發(fā)、經(jīng)營、管理的同時，對全市文化事業(yè)和文化市場進行管理。但在景區(qū)內(nèi)部，管理職能與經(jīng)營職能、開發(fā)職能與保護職能由不同的部門或機構(gòu)承擔(dān)。這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)對外統(tǒng)一、對內(nèi)分離。經(jīng)營主體是作為當(dāng)?shù)卣沙鰴C構(gòu)的景區(qū)管委會或管理局（以下簡稱景區(qū)管理機構(gòu)）。這一模式是近年各地旅游景區(qū)體制改革與機制創(chuàng)新的成功實踐，具有較強的發(fā)展優(yōu)勢和良好的發(fā)展前景。其代表性景區(qū)是長春凈月潭景區(qū)、江西龍虎山景區(qū)、山東蓬萊閣景區(qū)等。景區(qū)管理機構(gòu)既是景區(qū)所有權(quán)代表，又是景區(qū)經(jīng)營主體；既負(fù)責(zé)景區(qū)資源開發(fā)，又負(fù)責(zé)景區(qū)資源與環(huán)境保護。但同時，景區(qū)管理機構(gòu)與當(dāng)?shù)芈糜尉趾喜ⅲ沟镁皡^(qū)管理機構(gòu)不但要負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營管理，還具有當(dāng)?shù)芈糜问袌龉芾淼男姓氊?zé)。兼具旅游行政管理的網(wǎng)絡(luò)復(fù)合治理模式在這一模式中，旅游景區(qū)實行非企業(yè)型治理。在這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。隸屬政府部門的國有企業(yè)經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實行企業(yè)型治理，其經(jīng)營主體也是國有全資企業(yè)，而它隸屬于當(dāng)?shù)卣挠嘘P(guān)部門，而不是直接隸屬政府。這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。隸屬地方政府的國有企業(yè)經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實行企業(yè)型治理，其經(jīng)營主體是國有全資企業(yè)，且直接隸屬于當(dāng)?shù)卣?。景區(qū)的所有權(quán)代表是政府，旅游經(jīng)營由國有全資的景區(qū)經(jīng)營企業(yè)掌管；景區(qū)經(jīng)營企業(yè)既負(fù)責(zé)景區(qū)資源的開發(fā)，又負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護。這些景區(qū)均由國有的旅游景區(qū)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營，分別隸屬于陜西旅游集團公司、海南三亞市旅游投資有限公司及桂林旅游總公司。隸屬企業(yè)集團的整合開發(fā)經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實行企業(yè)型治理，其經(jīng)營主體是國有全資企業(yè)，但隸屬于當(dāng)?shù)卣膰泄尽Ｔ谶@一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。它可以是國有股份制企業(yè)，也可以是國有與非國有參與的混合股份制企業(yè)。地方政府設(shè)立景區(qū)管理委員會，作為政府的派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)景區(qū)統(tǒng)一管理。其代表性景區(qū)是黃山風(fēng)景區(qū)和峨眉山風(fēng)景區(qū)。景區(qū)的所有權(quán)代表是當(dāng)?shù)卣?，民營企業(yè)以整體租賃的形式獲得景區(qū)30—50年的獨家經(jīng)營權(quán)；景區(qū)經(jīng)營企業(yè)在其租賃經(jīng)營期內(nèi)，既負(fù)責(zé)景區(qū)資源開發(fā)，又對景區(qū)資源與環(huán)境的保護負(fù)有絕對責(zé)任。其代表性景區(qū)是四川碧峰峽景區(qū)，重慶芙蓉洞景區(qū)、天生三橋景區(qū)、金刀峽景區(qū)，及桂林陽朔世外桃源景區(qū)。三、中國旅游景區(qū)治理模式中國旅游景區(qū)治理模式體系共包括10種治理模式，按其經(jīng)營的市場化程度從高到低依次排列如圖1所示。在經(jīng)營接待上，基本上是等客上門，很少主動宣傳促銷；在經(jīng)濟收支上，財政撥款加單位創(chuàng)收，有的稍有盈余，多數(shù)出不敷出；在勞動人事制度上，機構(gòu)臃腫，冗員眾多；在分配制度上，死工資，“大鍋飯”，平均主義盛行。等于是捧著金碗要飯吃，寶貴的資源成為了財政的負(fù)擔(dān)。在此情況下，大多數(shù)地方只能勉強維持現(xiàn)狀和職工生計，談不上有效保護和積極建設(shè)。財政困難，舉步艱難 國家對風(fēng)景文物資源保護的財政撥款十分有限，國際援助和社會贊助杯水車薪。在條塊分割、各據(jù)一方的情況下，在地方、部門、單位、個人利益的驅(qū)動下，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，貌似建設(shè)、實為破壞，名為保護、實為壟斷的現(xiàn)象極為常見。條塊分割，名實不符 我國的風(fēng)景名勝、文物、森林資源名義上屬于國家所有，但實際上中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府及其部門都能出面操作。許多旅游景區(qū)出現(xiàn)資源退化，既有客流量大造成的自然退化，更主要的是保護不力。資源破壞，環(huán)境污染我國旅游景區(qū)資源與環(huán)境保護的問題，表現(xiàn)在旅游景區(qū)破壞性建設(shè)嚴(yán)重，自然景區(qū)城市化突出。急功近利，內(nèi)部機制不合理，不科學(xué)，管理混亂。秩序混亂，服務(wù)較差旅游景區(qū)安全隱患較為嚴(yán)重，旅游者的權(quán)益得不到確實保證。現(xiàn)在造成的情況是不倫不類，因為財力不足，很多不應(yīng)該作為企業(yè)的，進行企業(yè)化運作，但在機制上又是落后的，在觀念上自然是保守的。機制落后，觀念保守我國旅游景區(qū)微觀主體機制落后，觀念保守。必要時成立了相應(yīng)的行政管理機構(gòu)，如風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、自然保護區(qū)管理委員會（或管理局）、文物管理委員會（或文管所）等，作為國家資源所有者代表，統(tǒng)一實施管理權(quán)。我國風(fēng)景名勝資源和文物資源的管理權(quán)由各級、各有關(guān)行政主管部門行使。例如，自然文化遺產(chǎn)的管理體制具有管理多重目標(biāo)性、企業(yè)化經(jīng)營和不同的程度的多重管理等三個明顯特征，現(xiàn)行管理體制的主要問題是多重目標(biāo)與企業(yè)化經(jīng)營之間的矛盾，而多重管理加劇了這種矛盾。上述五個方面的內(nèi)容和機制有著緊密的邏輯聯(lián)系，構(gòu)成一個有機整體。因此，在設(shè)計旅游景區(qū)治理結(jié)構(gòu)時，不能不考慮市場和法規(guī)對景區(qū)經(jīng)營的治理要求。第一個層次是外部治理，包括市場經(jīng)濟方面的旅游產(chǎn)品市場、資本市場、勞動力市場，還包括政策法規(guī)方面的風(fēng)景名勝區(qū)條例、自然保護區(qū)條件、文物保護法等；第二個層次是內(nèi)部治理，包括公共資源的有效保護和對公共資源的合理利用。④景區(qū)的安全管理與服務(wù)質(zhì)量管理，傳遞旅游吸引物。②從事旅游景區(qū)的日常經(jīng)營，銷售景區(qū)旅游吸引物，實現(xiàn)景區(qū)經(jīng)營的經(jīng)濟、社會與環(huán)境效益，包括對旅游景區(qū)的產(chǎn)品設(shè)計和組合；為組合旅游產(chǎn)品而進行人、財、物的協(xié)調(diào)與組織；市場營銷；旅游服務(wù)的提供。利用與保護互為依托，共同促進。認(rèn)為，旅游景區(qū)經(jīng)營是，通過調(diào)動旅游景區(qū)相關(guān)投入要素，在有效保護旅游景區(qū)公共資源（主要是風(fēng)景資源、生態(tài)資源與文物資源）的前提下，對其合理利用并追求效率最大化的營銷、管理與服務(wù)。二、旅游景區(qū)的經(jīng)營和治理及存在的問題從市場 的角度看，旅游景區(qū)經(jīng)營具有三個方面的主要任務(wù)，即旅游景區(qū)如何吸引游客、如何為游客提供滿意的服務(wù)、如何實施旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。其中，自然類景區(qū)主要是以自然景觀資源為依托的旅游景區(qū)，包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園和部分旅游度假區(qū)；文物類景區(qū)主要指以歷史文化、宗教文化等為主要資源特色的旅游景區(qū)，包括文博院、館、寺等；主題類景區(qū)系指主題鮮明的人造景區(qū)，包括主題公園、主題類動植物園和其他主題類人造景點?！敝苑Q之為旅游景區(qū)，一是為了尊重約定成俗，方便理解；二是這些旅游景區(qū)主要功能是為旅游者服務(wù)，與那些主要為所在地居民服務(wù)的景點相區(qū)別，在國際上，前者稱為旅游景區(qū)，后者則稱為景區(qū)或景點。為有助于對我國旅游景區(qū)經(jīng)營情況的基本了解，本報告根據(jù)各景區(qū)提供的資料，對全國首批4A級旅游景區(qū)1999年經(jīng)營情況，進行分析研究，以期形成關(guān)于我國旅游景區(qū)行業(yè)經(jīng)營概況的認(rèn)識。2000年11~12月期間，國家旅游局按照國家標(biāo)準(zhǔn)《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級的劃分與評定》（GB/T17775—1999）要求，對全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）申報首批國家4A級旅游區(qū)（點）的215家景區(qū)中的199家進行了現(xiàn)場評定，根據(jù)旅游景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、景觀質(zhì)量，并參考景區(qū)的游客滿意度，進行綜合考評，產(chǎn)生了首批187家國家4A級旅游區(qū)（點）。中國旅游景區(qū)的經(jīng)營管理模式一、關(guān)于旅游景區(qū)的界定旅游景區(qū)是我國旅游業(yè)發(fā)展重要的生產(chǎn)力要素，是旅游吸引力的根本來源，也是旅游創(chuàng)匯創(chuàng)收的重要方面。為了規(guī)范旅游景區(qū)服務(wù)，提高其管理和服務(wù)水平，促進我國旅游景區(qū)的健康發(fā)展，國家旅游主管部門近年來加大了對旅游景區(qū)的管理和指導(dǎo)力度。全國首批4A級旅游景區(qū)基本包括了國內(nèi)最主要的旅游景區(qū)，在開發(fā)、管理、營銷、服務(wù)方面，這些景區(qū)都具有最典型的意義，因而可以說，它們是中國旅游精品景區(qū)的主體部分和突出代表。本報告所稱旅游景區(qū)，與國家標(biāo)準(zhǔn)《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級的劃分與評定》中旅游區(qū)（點）的含義等同，即指“經(jīng)縣以上（含縣級）行政管理部門批準(zhǔn)設(shè)立，有統(tǒng)一管理機構(gòu)，范圍明確，具有參觀、游覽、度假、康樂、求知等功能，并提供相應(yīng)旅游服務(wù)設(shè)施的獨立單位。為了研究探討不同類型景區(qū)的經(jīng)營特征，對比同類景區(qū)的經(jīng)營差異，本報告把旅游景區(qū)分自然類、文物類、主題類三大類別進行研究。鑒于世界遺產(chǎn)型景區(qū)的特殊性，本文把遺產(chǎn)類景區(qū)單獨進行了分析研究，但遺產(chǎn)類景區(qū)亦包含于自然類和文物類景區(qū)之中。本文把旅游景區(qū)視為一個企業(yè)，把景區(qū)發(fā)展視為一個產(chǎn)品。這一概念既包括對這些公共資源的合理利用，也包括對這些公共資源的有效保護，主張對旅游資源要在保護的前提下利用，在利用中促進保護，既要適度保護，又要適度開發(fā)、合理利用，而不能過度保護，也不能過度開發(fā)。旅游景區(qū)經(jīng)營的主要內(nèi)容：①開發(fā)與利用景區(qū)內(nèi)旅游資源，建設(shè)景區(qū)旅游吸引物。③資源保護與環(huán)境維護，培育景區(qū)持續(xù)的旅游吸引物。景區(qū)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)包括兩個層次。外部治理是市場和法規(guī)對景區(qū)的治理，它雖然不能代替景區(qū)的內(nèi)部治理，但卻對景區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理行為的選擇具有重要影響。在內(nèi)涵上，景區(qū)治理結(jié)構(gòu)主要包括五個方面：一是旅游景區(qū)治理的總體目標(biāo)，這是旅游景區(qū)治理的導(dǎo)向性機制；二是旅游景區(qū)治理的政策框架和法規(guī)體系，這是旅游景區(qū)治理的規(guī)范性機制；三是旅游景區(qū)的管理體制，這是旅游景區(qū)的組織運行機制；四是旅游景區(qū)的經(jīng)營機制，這是旅游景區(qū)的運作系統(tǒng)和傳導(dǎo)機制；五是旅游景區(qū)員工及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與和接受，這是旅游景區(qū)的參與機制。目前，我國旅游景區(qū)的經(jīng)營管理中主要存在以下問題：多頭管理，多重目標(biāo)目前我國旅游景區(qū)的宏觀管理格局是政出多門、體制混亂。我國的旅游景區(qū)分別隸屬多達12個不同的政府部門管理，風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園和文物保護單位，本身既有保護的職能，又有組織生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟、解決就業(yè)和社區(qū)管理的職責(zé)。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政體制，各類風(fēng)景名勝資源和文物資源仍分別歸建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)、旅游等部門行使管理權(quán)，并按其科學(xué)價值、歷史文化價值、美學(xué)價值和地域范圍等劃分為國家級、省級、縣級，分別由各級相關(guān)行政主管部門管理。這些景區(qū)管理機構(gòu)的主要職責(zé)是執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，確定開發(fā)利用方針，制定和審批保護和發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督其實施，審核有關(guān)開發(fā)項目的可行性報告和方案，有的代表政府管理區(qū)域內(nèi)的民政事務(wù)。風(fēng)景名勝區(qū)、文物點、博物館等，有些是社會公益事業(yè)，不能嚴(yán)格按企業(yè)來要求。也有的明確是企業(yè)，但又賦予一定的政府職能，尤其是一些大的山岳型景區(qū)都是這樣的體制。這幾年發(fā)生的大的旅游安全事故，相當(dāng)一些都是這樣發(fā)生的。有的景區(qū)層層轉(zhuǎn)包，各行其是，秩序混亂。有些素質(zhì)不高的企業(yè)開發(fā)旅游資源，景區(qū)建設(shè)庸俗化，對旅游資源的破壞很大。景區(qū)的環(huán)境污染問題也很嚴(yán)重，由于生活垃圾處理不好，環(huán)保技術(shù)不過關(guān)，造成景區(qū)衛(wèi)生不好，由此而引起污染問題普遍存在。往往在同一景區(qū)內(nèi)，建設(shè)、文物、林業(yè)、水利、旅游等多個部門插手管理。大量的風(fēng)景名勝區(qū)，都可以看到在核心景觀區(qū)看到這個廳、那個局建的“培訓(xùn)中心”、“療養(yǎng)所”，破壞景觀的現(xiàn)象比比皆是。管理經(jīng)費和職工工薪部分靠財政撥款，部分靠自籌自支，有的完全實行自籌自支。區(qū)內(nèi)居民和職工迫于生計，開山取石、毀林伐木、捕獵動物，破壞資源和環(huán)境的現(xiàn)象屢禁不止。政企不分，政事不分在許多風(fēng)景名勝區(qū)及文物景區(qū)中，由于條塊分割和政、企、事不分，政府機關(guān)的衙門作用與舊國營企業(yè)的各種弊端兼而有之。這種管理體制和經(jīng)營機制導(dǎo)致了許多地方一方面是風(fēng)景文物資源的閑置與浪費，另一方面是風(fēng)景旅游開發(fā)和經(jīng)營中的無序、低效以至破壞，嚴(yán)重困擾著資源環(huán)境的保護和風(fēng)景名勝事業(yè)、文物文博事業(yè)、旅游業(yè)和地方經(jīng)濟的發(fā)展。整體租賃經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實行企業(yè)型治理，其經(jīng)營主體是民營企業(yè)或民營資本占絕對主導(dǎo)的股份制企業(yè)。在這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。上市公司經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實行企業(yè)型治理，其經(jīng)營主體是股份制上市公司。這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)完全分離。景區(qū)的所有權(quán)代表景區(qū)管理委員會，經(jīng)營權(quán)通過交繳景區(qū)專營權(quán)費由景區(qū)管理會直接委托給上市黃山旅游發(fā)展股份有限公司和峨眉山旅游股份有限公司長期壟斷；景區(qū)管理委負(fù)責(zé)旅游保護，上市公司負(fù)責(zé)資源開發(fā)利用非上市股份制企業(yè)經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實行企業(yè)型治理，其經(jīng)營主體是未上市的股份制企業(yè)。其代表性景區(qū)有青島瑯琊臺景區(qū)、浙江桐廬瑤林仙境景區(qū)、浙江柯巖景區(qū)及曲阜孔府、孔林、孔廟景區(qū)。景區(qū)的所有權(quán)代表是作為政府派出機構(gòu)的景區(qū)管理委員會等，景區(qū)經(jīng)營由政府委托給股份制企業(yè)；景區(qū)經(jīng)營企業(yè)即負(fù)責(zé)景區(qū)資源的開發(fā)，又負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護。其代表性景區(qū)有陜西華清池、華山等文物景區(qū)，及海南天涯海角景區(qū)、桂林的七星公園等景區(qū)。這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。這一模式的優(yōu)勢是能夠按照旅游市場的需求，全面整體各旅游景區(qū)的資源，通過整合開發(fā)，全面促進當(dāng)?shù)芈糜尉皡^(qū)的發(fā)展。其代表性景區(qū)有浙江烏鎮(zhèn)和江蘇周莊，它們均由國有的旅游開發(fā)公司直接經(jīng)營，分別隸屬于當(dāng)?shù)乜h人民政府和鎮(zhèn)人民政府。景區(qū)的所有權(quán)代表是政府，旅游經(jīng)營由國有全資的景區(qū)經(jīng)營企業(yè)掌管；景區(qū)經(jīng)營企業(yè)既負(fù)責(zé)景區(qū)資源的開發(fā)，又負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護。其代表性景區(qū)有南寧的青秀山景區(qū)及寧夏沙坡頭、沙湖景區(qū)，它們均由國有的旅游景區(qū)經(jīng)營公司直接經(jīng)營，分別隸屬于當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)管理局和當(dāng)?shù)芈糜尉?。景區(qū)的所有權(quán)代表是政府，旅游經(jīng)營由國有全資的景區(qū)經(jīng)營企業(yè)掌管；景區(qū)經(jīng)營企業(yè)既負(fù)責(zé)景區(qū)資源的開發(fā)，又負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護。經(jīng)營主體是景區(qū)管理機構(gòu)。這一模式中，景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)對外統(tǒng)一、對內(nèi)分離。但在景區(qū)內(nèi)部，管理職能與經(jīng)營職能、開發(fā)職能與保護職能由不同的部門或機構(gòu)承擔(dān)。這些景區(qū)的管理機構(gòu)都與當(dāng)?shù)芈糜尉趾喜橐惶装嘧?