【正文】 性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問(wèn)題、農(nóng)民失地問(wèn)題、村改居問(wèn)題、社區(qū)公共物品的供給問(wèn)題,等等。中國(guó)是一個(gè)有著2000多年農(nóng)耕歷史的國(guó)家,目前占社會(huì)六成以上的人口是農(nóng)民,因此,農(nóng)村城市化的壓力巨大,解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也任重道遠(yuǎn)。近20多年來(lái),中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程和城市化速度在迅速提升,由此引發(fā)了社會(huì)公共問(wèn)題的空間重組和空間集聚,其結(jié)果也萌發(fā)了復(fù)雜的區(qū)域公共問(wèn)題。在這種情況下,傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心,迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機(jī)制的誕生。然而,由于國(guó)家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后,加之尚未順利實(shí)施行政性分權(quán)的配套改革,我國(guó)市場(chǎng)化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會(huì)公共問(wèn)題,比如地方政府的ＧＤＰ崇拜和政績(jī)主義、地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)等。而2001年中國(guó)正式加入ＷＴＯ,更宣告中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須與國(guó)際市場(chǎng)機(jī)制接軌,需要主動(dòng)或被動(dòng)地接受國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。因此,社會(huì)公共問(wèn)題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,通過(guò)內(nèi)向型行政方式予以解決。(二)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問(wèn)題。諸如相互貿(mào)易與投資、國(guó)家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機(jī)管理、國(guó)際恐怖主義治理等跨國(guó)性公共問(wèn)題,依靠民族國(guó)家的內(nèi)部力量已經(jīng)無(wú)法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國(guó)家甚至所有國(guó)家的集體決策和協(xié)調(diào)行動(dòng)。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進(jìn)的時(shí)代,諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問(wèn)題”和“中觀區(qū)域性公共問(wèn)題”。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),公共管理所面對(duì)的世界景象和社會(huì)生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。區(qū)域公共管理面對(duì)和要解決的是區(qū)域性公共問(wèn)題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”②,對(duì)政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。20世紀(jì)90年代中期以來(lái),為了適應(yīng)國(guó)內(nèi)外公共管理環(huán)境的權(quán)變需求,也為了更好地體認(rèn)公共管理這門學(xué)科的社會(huì)性和應(yīng)用性特色,本文作者在國(guó)內(nèi)公共行政學(xué)界率先對(duì)“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進(jìn)行了探索性研究①。制度創(chuàng)新從歷史的層面說(shuō),自伍德羅?威爾遜(Ｗｉｌｓｏｎ,1887)以來(lái),公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會(huì)科學(xué),在其百多年的演進(jìn)和流變歷程中,始終不乏各種爭(zhēng)奇斗妍的學(xué)術(shù)論爭(zhēng)和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面。區(qū)域公共管理。因此,文章分析了區(qū)域公共問(wèn)題的滋生及其成因,剖析了我國(guó)區(qū)域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新摘　要:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)的背景下,我國(guó)區(qū)域性公共問(wèn)題急劇滋生起來(lái),由此引發(fā)新型的治理形態(tài)———區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構(gòu)“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會(huì)”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎(chǔ)和政策框架。關(guān)鍵詞:區(qū)域公共問(wèn)題。制度缺失。而公共管理實(shí)踐作為一種“國(guó)家的藝術(shù)”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實(shí)踐,也總會(huì)有治理安排上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新?，F(xiàn)在看來(lái),伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速,傳統(tǒng)社會(huì)公共問(wèn)題“區(qū)域化”和無(wú)界化的態(tài)勢(shì)更加明顯,一種有別于全球治理(國(guó)際公共管理)、國(guó)家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。一、 區(qū)域公共問(wèn)題及其成因(一)全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問(wèn)題。當(dāng)前,人類更是全面過(guò)渡到一個(gè)全球化和區(qū)域化齊頭并進(jìn)又交相輝映的時(shí)代。一方面,伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和世界新區(qū)域主義運(yùn)動(dòng)的興起,民族國(guó)家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進(jìn)程的加快,使得洲際內(nèi)跨國(guó)間的宏觀區(qū)域性公共問(wèn)題明顯增加。另一方面,全球化和區(qū)域化的發(fā)展,使得由若干毗鄰國(guó)家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問(wèn)題,如“新 柔 廖”次區(qū)域(新加坡、馬來(lái)西亞和印尼三國(guó)毗鄰區(qū)域)的合作供水問(wèn)題,“圖門江流域”次區(qū)域(中國(guó)、朝鮮、俄羅斯三國(guó)毗鄰區(qū)域)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、公共安全、政治合作問(wèn)題,“瀾滄江 湄公河地區(qū)”(大湄公河流經(jīng)的中、越、緬、老、柬、泰等國(guó))的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域合作,“一國(guó)兩制”下粵、港、澳次區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生和危機(jī)管理、政府協(xié)調(diào)等問(wèn)題。1949～1978年的近30年間,中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府管理社會(huì)公共問(wèn)題的惟一機(jī)制是自上而下的科層制,缺少市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。改革開放以來(lái),特別是1992年我國(guó)正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái),國(guó)內(nèi)的分權(quán)化改革和市場(chǎng)化進(jìn)程在不斷推進(jìn),迫切要求有一個(gè)“全國(guó)一盤棋”的統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來(lái)看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下中央政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動(dòng)地方行動(dòng)主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性、積極性。我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中催生的這些問(wèn)題,不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛,擴(kuò)散和蔓延到由多個(gè)地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域,而且還超越了計(jì)劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區(qū)域性公共問(wèn)題。(三)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問(wèn)題。主要表現(xiàn)在:。在我們看來(lái),中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題,從某種意義上說(shuō),是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進(jìn)而需要兩種功能區(qū)域之間進(jìn)行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)的問(wèn)題。從歷史發(fā)展的角度看,中國(guó)幾千年來(lái),行政區(qū)劃的調(diào)整更迭似乎是一個(gè)永恒的話題。從一定意義上說(shuō),行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為政治權(quán)力和治理權(quán)限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內(nèi)部的再分配過(guò)程,其中隱藏著多維的利益博弈關(guān)系,牽涉到公共管理的深層次癥結(jié)。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強(qiáng)的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。特別在市場(chǎng)化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,儼然成為流域內(nèi)利益獨(dú)立的博弈主體?？傊?流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問(wèn)題甚為棘手但又亟待解決。從現(xiàn)代化進(jìn)程和發(fā)展理論視角來(lái)看,從清末的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”、“西學(xué)東漸”到建國(guó)后的“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè),再到改革開放以來(lái)的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來(lái)的百多年間,我國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。與發(fā)達(dá)國(guó)家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別。這些問(wèn)題主要有:、中、西部之間,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文明、社會(huì)發(fā)育、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等方面差距明顯,形成發(fā)達(dá)區(qū)域、次發(fā)達(dá)區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展鴻溝。、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴(kuò)大的“馬太