【正文】 矛盾統(tǒng)一的表現(xiàn)，是事物存在的必要條件。古代如此，現(xiàn)代也是這樣。它們以經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)，但又互相影響、互相作用。主要表現(xiàn)是：(1)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在； (2)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命；(3)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。 (二 )經(jīng)濟基礎(chǔ)對政治上層建筑的制約作用 行政管理制度屬政治上層建筑。而行政環(huán)境也只有通過實踐才能得到改造。 (3)行政系統(tǒng)的活動和行政環(huán)境的改變，只能在實踐中取得一致。行政環(huán)境改變了，行政系統(tǒng)的存在 和活動方式也必須隨之改變。 二、行政環(huán)境的理論依據(jù) (一 )環(huán)境的改變和人的活動在實踐基礎(chǔ)上的一致 行政系統(tǒng)和行政環(huán)境的關(guān)系也可得出如下結(jié)論： (1)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。從 20世紀(jì) 80年代開始，我國行政 學(xué)界也以極高熱情研究這一問題，并結(jié)合我國實際出版了一批有影響的論著。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學(xué)的基本思想，開創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的一個新途徑，被認為是行政生態(tài)學(xué)的代表作。弗雷德分別發(fā)表了《比較公共 行政模式》及在此基礎(chǔ)上寫成的《公共行政生態(tài)學(xué)》，其后又連續(xù)發(fā)表了相關(guān)論著。高斯發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》一文，提出了行政生態(tài)問題。行政生態(tài)學(xué)正是在這一背景下興起和發(fā)展的。 20世紀(jì) 50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機的加深，喚起人們對生態(tài)環(huán)境問題的普遍關(guān)注和高度重視。我們首先從生態(tài)學(xué)的觀點來分析行政環(huán)境的特點和作用。 (三 ) 當(dāng)代的行政實踐 半個多世 紀(jì)以來，我國的行政管理實踐與社會主義建設(shè)的偉大實踐一樣豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國行政管理學(xué)理論創(chuàng)造的最堅實基礎(chǔ)和取之不竭的源泉。但現(xiàn)代是古代的延續(xù)。雖然這兩種屬性互相滲透，但區(qū)別還是存在的。 在往后的 20多年里，我國行政管理學(xué)在恢復(fù)重建的同時獲得迅速和健 康的發(fā)展。會議從理論和實踐上探討了開展行政學(xué)研究的必要性，提出建立中國特色的行政管理科學(xué)體系的任務(wù)及發(fā)展中國行政學(xué)應(yīng)遵循的基本原則。隨著經(jīng)濟 建設(shè)的發(fā)展和改革開放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地擺在人們的面前，也因此而推動人們對行政管理學(xué)的重新認識。 20世紀(jì) 50年代初，由于高等學(xué)校院系調(diào)整和學(xué)科建設(shè)認識上的偏頗，行政管理學(xué)的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學(xué)科的研究和傳播也隨之中斷。發(fā)展趨勢表現(xiàn)為： (一 )研究領(lǐng)域的拓寬和加深 (二 )研究內(nèi)容和研究方法更結(jié)合實際 (三 )不同學(xué)派之間的爭鳴和交流 三、行政管理學(xué)在中國的重建和發(fā)展 行政管理學(xué)在中國的傳播和研究，始于 20世紀(jì) 30年代前后。 同時，學(xué)科發(fā)展也為行政管理學(xué)能獲得長足的發(fā)展，提供了有利的條件。 上述客觀條件，推動了行政管理學(xué)產(chǎn)生于當(dāng)時的美國。 ，使行政機構(gòu)迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而“ 功績制 ” 的實施和 “ 政治中立 ” 原則的確立，更促使行政成為 “ 非政治化 ” 的管理領(lǐng)域。 19世紀(jì)末和 20世紀(jì)初，美國經(jīng)濟發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。有的學(xué)者把它分為形成階段 —— 傳統(tǒng)管理階段；成長階段 —— 科學(xué)階段；科學(xué)化階段 —— 現(xiàn)代化管理時期。 1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》， 1900年，古德諾出版《政治與行政》以及 1926年懷特懷特 (Leonard D White 3 1891～ 1958)出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》，對行政管理學(xué)的主要內(nèi)容作了論述，使行政管理學(xué)成為一個獨立的重要學(xué)科。 第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展 一、行政管理學(xué)在西方國家的興起 行政管理學(xué)誕生于美國。 。 。 。行政管理學(xué)是具有鮮明的階級性和社會性、理論性和應(yīng)用性、獨立性和綜合性的學(xué)科。 8．現(xiàn)代高科技在行政管理過程中的廣泛運用，使現(xiàn)代行政管理在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務(wù)已成為現(xiàn)代行政管理學(xué)著力研究的重要內(nèi)容。 ，其本身必須充滿活力和富有效率。 、提高公共服務(wù)的活動過程。 。因此，行政管理學(xué)的研究內(nèi)容是變化發(fā)展的，并不斷深化和擴展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善。 (二 )行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容 行政管理學(xué)是 由行政管理的基本范疇和原理所構(gòu)成的邏輯體系。 行政管理學(xué)是綜合性的學(xué)科。 、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。 2 、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。它包括如下的要點： ，即行政機關(guān)。行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。西方國家實行 “ 三權(quán)分立 ” 制，我國實行人民代表大會制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。 (四 )立法、司法和行政 西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府 “ 獨立 ” 行使。從這一意義上說，行政管理就是政府管理，行政管理學(xué)是研究政府的管理活動及其規(guī)律的科學(xué)。 行政管理是面向社會、服務(wù)大眾的管理活動。但在國家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管 理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。 (三 )管理與行政 管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動。 從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。自是以后， “ 政治是國家意志的表達 ” 和 “ 行政是國家意志的執(zhí)行 ” 就成為行政學(xué)中一種影響很廣的觀點。 （二）政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。 1 第一章 行政和行政管理學(xué) 第一節(jié)行政管理學(xué)的對象、內(nèi)容和特點 一、什么是行政 (一 ) “ 行政 ” 是行政管理學(xué)的基本概念 廣義上，把國家機關(guān)和非國家機關(guān)，如企事業(yè)單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動，稱為行政；狹義上，認為行政是政府機關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進行的活動。本課程主要是基于對后者的認識而作如下界說：行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。政治與政策或國家意志的表達相關(guān)；行政則與這些政 策的執(zhí)行相關(guān) ” 。政治和行政分離的理論是對 19世紀(jì) 80年代美國政府體制改革經(jīng)驗的概括和總結(jié)。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。國家產(chǎn)生以后，國家政務(wù)逐漸從混沌的社會事務(wù)中分離出來，并逐漸出現(xiàn)了以國家政務(wù)管理為主要職責(zé)的專門機構(gòu)和集團。行政與管理有著密切的關(guān)系。這種管理活動首先和主要地是由在任何社會中都是最大和最具權(quán)威性的公共組織 —— 政府來承擔(dān)和完成的。 廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對公共事務(wù)的管理與公共服務(wù)的提供。行政是與立法和司法相 互制約的一種權(quán)力體系。在承認國家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)。 二、行政管理學(xué)研究的對象、內(nèi)容和方法 (一 )行政管理學(xué)的研究對象 行政管理學(xué)是研究國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。在 我國，行政管理主體是國務(wù)院和地方各級人民政府。 。 行政管理學(xué)的研究對象從管理主體、客體、管理原則和根本任務(wù)等方面表現(xiàn)其矛盾的特殊性，這是行政管理學(xué)與其他學(xué)科相區(qū)別的重要根據(jù)。它同許多學(xué)科，尤其是同政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。這些基本的范疇和原理隨行政管理實踐的發(fā)展而不斷地補充和豐富；其內(nèi)在聯(lián)系也隨行政管理實踐的深入而不斷為人們所揭示。基于對行政管理學(xué)研究對象的理解，行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容包括： 。 。 順利進行并達到預(yù)期目標(biāo)，必須獲得必不可少的保障。 ，各種改革模式相繼出現(xiàn)。 (三 )行政管理學(xué)的研究方法 研究方法服從于學(xué)科性質(zhì)和研究目的，并隨學(xué)科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。 行政 管理學(xué)產(chǎn)生以來，西方學(xué)者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點的研究方法，例如演繹從研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動態(tài)研究、從單科研究到跨學(xué)科研究，如此等等。 。 。 。美國的學(xué)者和改革家對此作出了重要貢獻。 （一）西方國家公共行政學(xué)的階段 有的學(xué)者把西方國家公共行政學(xué)劃分為三個階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為 1900年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為 1930年以后）；系統(tǒng)權(quán)變的行政管理階段（大致期間為 1960年以后）。 （二）西方國家公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件 行政管理學(xué)于 19世紀(jì) 末萌芽到 20世紀(jì)初誕生于美國，是有歷史必然性的。就政府行政活動的變化而言，主要有： ，由消極放任 “ 守夜人 ” 變成積極干預(yù)社會生活的 “ 行政國家 ” 。 ，妨礙了資本主義商品 經(jīng)濟的發(fā)展。因此，從這一意義上說，行政管理學(xué)是資本主義社會經(jīng)濟和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應(yīng)這一時代需要并進行了理論創(chuàng)造的著名代表。 二、西方行政管理學(xué)的發(fā)展趨勢 行政管理學(xué)在西方各國的發(fā)展演變有如下情形：由政治與行政分離的研究，到政治與行政配合的研究；由靜態(tài)的研究到動態(tài)的研究；由以事為中心的研究，到以人為中心的研究；由法規(guī)的研究到行為的研究；由機械的效率觀到社會的效率觀；由單 科的研究到科際的研究等。但在當(dāng)時的年代，未產(chǎn)生廣泛的社會影響，也未造成學(xué)科研究的強勢；雖是新生學(xué)科，但發(fā)育不全，步履維艱。 黨的十一屆三中全會開始了社會主義建設(shè)的新時期。 1984年 8月，國務(wù)院辦公廳和勞動人事部召開了新中國建國以來由政府 4 主持的第一個研究行政管理學(xué)的會議 —— “ 行政科學(xué)研討會 ” 。這次研討會的成功，標(biāo)志著行政管理學(xué)在我國的重建，并成為它進一步發(fā)展的新起點。 第三節(jié) 建設(shè)中國特色社會主義的行政管理學(xué) 一、建設(shè)中國特色社會主義行政管理學(xué)的深厚基礎(chǔ) (一 )行政管理的二重性 行政管理同生產(chǎn)管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學(xué)性和階級性。 (二 )豐富的歷史遺產(chǎn) 現(xiàn)代行政管理和古代行政管理是性質(zhì)不同的發(fā)展階段。中國古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學(xué)的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學(xué)的組成部分。 二、建設(shè)中國特色社會主義行政管理學(xué)的主要原則 (一 )堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和 “ 三個代表 ” 重要思想 (二 )緊密圍繞經(jīng)濟建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟下的行政體制改革 (三 )加強與相關(guān)學(xué)科的結(jié)合 四）強化創(chuàng)新意識，推動學(xué)科建設(shè)的創(chuàng)新進程 第二章 行 政 環(huán) 境 第一節(jié) 行政環(huán)境及其對于行政管理的必要性 一、行政環(huán)境問題的提出 行政環(huán)境問題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容 ，是應(yīng)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理學(xué)提出的新課題。 (一 )行政生態(tài)學(xué)的興起 生態(tài)學(xué)形成于 19世紀(jì)末和 20世紀(jì)初。拯救環(huán)境的強烈呼聲促進生態(tài)學(xué)的更大發(fā)展。 1947年，美國學(xué)者約翰 1957年和 1961年，利格斯在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文 5 化背景、意識形態(tài)背景等聯(lián)系起來考察，并從行政的經(jīng)濟環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式：(1)融合型即農(nóng)業(yè)社會的行政模式； (2)棱柱型即過渡社會的行政模式； (3)衍射型即工業(yè)社會的行政模式。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學(xué)界和行政活動家越來越廣泛的關(guān)注。 (二 )行政環(huán)境的基本含義 行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。 就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。行政系統(tǒng)必須并只能在一定行政環(huán)境中運行和發(fā)揮作用。 (2)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)施加影響的對象，行政環(huán)境的改變是行政系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的結(jié)果。行政系統(tǒng)活動主要是執(zhí)行國家意志，是制定方針、政策、法規(guī)、命令，只有通過實踐，才能把這些變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。離開實踐，行政系統(tǒng)的運作就陷于空談而不能產(chǎn)生實際成果，行政環(huán)境也得不到自覺改造。作為社會的總代表，它具有凌駕于社會之上的 權(quán)力，但不能脫離經(jīng)濟基礎(chǔ)而起作用，不能不受以經(jīng)濟基礎(chǔ)為核心的經(jīng)濟環(huán)境的支配和制約。 (三 )上層建筑其他方面對行政系統(tǒng)的作用 上層建筑是一個復(fù)雜的體系，包括政治制度、法律制度，包括軍隊、法院、監(jiān)獄等物質(zhì)設(shè)施，還包括政治、法律、宗教、藝術(shù)、哲學(xué)等各種觀念形態(tài)。 三、現(xiàn)代行政管理與行政環(huán)境聯(lián)系的加強 行政管 理在一定行政環(huán)境的影響下存在和發(fā)展，與行政環(huán)境發(fā)生一定的聯(lián)系。但從歷史發(fā)展過程看，行政管理與行政環(huán)境的聯(lián)系卻有逐步加強和日益緊密的趨勢。平衡是相對的、暫時的，而不平衡是絕對的、永恒的。不平衡和平衡，循環(huán)往復(fù)、以至無窮，這是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，也是行政管理與行政環(huán)境相互關(guān)系的必然過程。 。 二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容 行政管理和行政環(huán)境之間雖也有自然形態(tài)的物質(zhì)、能量和信息的交流，但主要地表現(xiàn)為行政環(huán)境的需要和行政管理對這種需要的滿足。 三、行政管理對行政環(huán)境的利用和改造 行政管理必須適應(yīng)行政環(huán)境，但在適應(yīng)的同時，又積極地利用和改造行政環(huán)境。 第三節(jié) 我國現(xiàn)階段行政環(huán)境的主要特點 一、和平與發(fā)展 —— 時代的兩大主題 （一）自 20世紀(jì) 80年代末蘇聯(lián)解體后，世界格局由兩極抗衡向多極化方向發(fā)展，軍事對峙逐步讓位于經(jīng)濟、政治、軍事、科技等國家綜合實力的競爭；在處理國際問題上，和平對話比之軍事對抗有更強的呼聲。 二、社會主義初級階段 —— 我國的基本國情 社會主義初級階段，主要是指：我國已進入社會主義社會，是社會主義社會的國家；我國是