【正文】 ，政府規(guī)?？s減；另一方面政府之外的其它社會(huì)組織參與到公共管理中來。 可以看出，新公共管理最主要的內(nèi)涵特征表現(xiàn)為“公共管理社會(huì)化”趨勢(shì)。新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與 方法作為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來改善行政績(jī)效。 在這種時(shí)代背景下， 20 世界 80 年代英美兩國(guó)產(chǎn)生了一種新的公共行政理論一新公共管理，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。 ① 牟寶柱：《 中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)理論與實(shí)踐》 ，北京：中國(guó)物價(jià)出版社， 1999 年： 8 壓 89 頁⑧ 牟寶柱：《 中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)理論與實(shí)踐》 ，北京：中國(guó)物價(jià)出版社， 1999 年： 80 一 89 頁③ 朱永新：《 中國(guó)開發(fā)區(qū)組織管理體制和地方行政機(jī)構(gòu)改革》 ，天津：天津人 民出版社， 2020 年： 100 . 120 頁④ 寇作鵬：《 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)國(guó)際化行政管理體制初探》 ，國(guó)際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究， 1999 ( 2 ) . ⑤ 廖秋林：論政府對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的管理．海南人學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版） , 1 995 ( 2 ) . 本論文積極借鑒國(guó)外關(guān)于高新區(qū)建設(shè)和管理體制創(chuàng)新的理論和成功經(jīng)驗(yàn)，分析國(guó)內(nèi)外高新區(qū)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，指出我國(guó)高新區(qū)管理體制存在的不同問題，結(jié)合知識(shí)管理理論這樣一個(gè)新的創(chuàng)新點(diǎn)，力求使這一研究能夠有助于糾正我國(guó)高新區(qū)建設(shè)和發(fā)展中存在的問題和不當(dāng)傾向，建設(shè)知識(shí)管理型高新 區(qū)管委會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，創(chuàng)新高新區(qū)管理體制，進(jìn)一步提高高新區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)新能力，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。④ 廖秋林在《 論政府對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的管理》 中，也提到開發(fā)區(qū)管理組織 的建立應(yīng)當(dāng)符合的基本要求。② 施 JnnJ 韋 朱永新在《 中國(guó)開發(fā)區(qū)組織管理體制與地方行政機(jī)構(gòu)改革》 一書中，較為系統(tǒng)的總結(jié)了我國(guó)開發(fā)區(qū)組織管理體制的五大成就：一是設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)部門；二是開發(fā)區(qū)管理的法律、法規(guī)與政策不斷健全完善，開發(fā)區(qū)逐步走向法制化和規(guī)范化的軌道；三是逐步實(shí)現(xiàn)向“小政府、大社會(huì)”的模式轉(zhuǎn)軌，我國(guó)開發(fā)區(qū)逐步建立了精簡(jiǎn)高效的管理機(jī)構(gòu)：四是逐步向宏觀調(diào)控 和服務(wù)管理方向轉(zhuǎn)變，政企關(guān)系進(jìn)一步明確；五是人事管理制度不斷完善，管理人員素質(zhì)不斷提高。① 牟寶柱在《 中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)理論與實(shí)踐》 一書中，提出了在管理體制改革創(chuàng)新中應(yīng)把握的條原則市場(chǎng)化原則、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則、國(guó)際化原則、企業(yè)化原則、開放性 原則、過渡性原則、政企分開原則和管理科學(xué)化 原則。 3 、微觀層次，逐漸構(gòu)筑起適合高 新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 ① 朱永新：《 中國(guó)開發(fā)區(qū)組織管理體制和地方行政機(jī)構(gòu)改革》 ，天津：天津人民出版社， 2020 年：】 00 一 120 頁② 趙文彥：《 新興產(chǎn)業(yè)的搖籃一高新技術(shù)開發(fā)區(qū)研究》 ，北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社， 1990 年： 35 一 50 頁 企業(yè)化管理方式。 2 、中觀層次，形成三級(jí)管理層和三種管理方式。但是，隨著高新區(qū)行政職能的加強(qiáng)和大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)，其內(nèi)涵更多的表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)行為。我國(guó)高新區(qū)創(chuàng)辦初期的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)科技成果的轉(zhuǎn)化， 這就決定了由國(guó)家科技部歸口管理的必要性。它具有半政府的性質(zhì)，這種管理方式，用立法的形式明確了管理機(jī)構(gòu)的功能、任務(wù)、權(quán)力和責(zé)任。② 2 對(duì)高新區(qū)管理體制現(xiàn)狀和改革創(chuàng)新的研究 牟寶柱在《 中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)理論與實(shí)踐》 書中闡述我國(guó)高新區(qū)管理體制可以借鑒新加坡管理園區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在有條件的高新區(qū)推行法定機(jī)構(gòu)的管理方式。① 趙文彥在《 新興產(chǎn)業(yè)的搖籃一高新技術(shù)開發(fā)區(qū)研究》 一書中總結(jié)了我國(guó)高新區(qū)目前的 3 種管理體制；以服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督為主要職能的行政管理體制；帶有一定行政職能的企業(yè)管理體制；兼有行政職能和企業(yè)職能的混合型管理體制。② 朱永新在《 在中國(guó)開發(fā)區(qū)組織管理體制與地方行政機(jī)構(gòu)改革》 一書中，闡述 ① 鐘堅(jiān)：《 世界硅并模式的制度分析》 ，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社， 2020 年：66 74 頁② 白克明：《 加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的改革和建設(shè)》 ，北京：北京師范大學(xué)出版社， 1993 年： 75 一 81 頁 了我國(guó)開發(fā)區(qū)三種主要的組織管理模式：行政主導(dǎo)型、“公司制”和混合型。 2 高新區(qū)管理體制研究綜述 2 . 1 對(duì)高新區(qū)管理體制模式及其特點(diǎn)的研究 鐘堅(jiān)在《 世界硅谷模式的制度分析》 一書中，將國(guó)外高新區(qū)管理體制概況為政府管理型、大學(xué)管理型、公司管理型和基金管理型 4 種類型，并指出以上 4 種管理體制都包含了三個(gè)層次：最高決策機(jī)構(gòu)、具體管理執(zhí)行和服務(wù)機(jī)構(gòu)。創(chuàng)建知識(shí)管理型政府 已成為當(dāng)今時(shí)代各國(guó)政府改革的基本走勢(shì)。推行管理信息系統(tǒng)為支撐的知識(shí)管理，有助于政府勝任知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新要求，同時(shí)也能帶動(dòng)政府外部的知識(shí)管理。知識(shí)管理理論是在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，指引政府管理體制創(chuàng)新的新的理論。 在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府管理面臨諸多的挑戰(zhàn)與困惑。 到目前為止，我國(guó)高新區(qū)的數(shù)量和質(zhì)量已經(jīng)今非昔比，良芳不齊，全國(guó)范圍內(nèi)既有國(guó)家級(jí)的高新區(qū)，又有地方設(shè)立的高新區(qū)，而且發(fā)展表現(xiàn)出極大的不平衡，在一些高新區(qū)借助強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力蠢蠢欲動(dòng)要將自己變?yōu)樾姓^(qū)的同時(shí)，另一些高新區(qū)卻因?yàn)闆]有發(fā)展的動(dòng)力而困難重重！我國(guó)現(xiàn)在有國(guó)家級(jí)高新區(qū) 54 個(gè)，發(fā)展勢(shì)頭良好，在我國(guó)不到萬分之一的國(guó)土上，創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值超出我國(guó) 5 ％的GDP ，國(guó) 家高新區(qū)在加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，把我國(guó)建設(shè)成創(chuàng)新型國(guó)家方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，這樣的變革能否真正的促進(jìn)高新區(qū)的不斷深入發(fā)展，能否順利實(shí)現(xiàn)高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”的良好預(yù)期？顯然這些并不能成為高新區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)化的前奏。而另一方面，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如何進(jìn)行知識(shí)管 理，用知識(shí)管理來促進(jìn)高新區(qū)管理體制的創(chuàng)新和發(fā)展，找準(zhǔn)高新區(qū)管理體制的創(chuàng)新點(diǎn)，已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外高新區(qū)管理體制創(chuàng)新的新基點(diǎn)。國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理體制研究 西北大學(xué) 王軍 第 1 章導(dǎo)論 研究背景、問題的提出及意義 我國(guó)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱高新區(qū)）從創(chuàng)立至今，已經(jīng)走過了近20 年的歷程，為國(guó)家的發(fā)展和建設(shè)做出了不可估量的貢獻(xiàn)，但是高新區(qū)管理體制、行政定位、職責(zé)權(quán)力一直沒有明確。因此，在這種狀態(tài)中生存的高新區(qū)由于對(duì)自己的地位和存在方式認(rèn)識(shí)的模糊，加之自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的越來越強(qiáng)大，在所在地區(qū) GDP 占有份額的不斷加大，出現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力的進(jìn)一步要求，有一股很強(qiáng)的要求行政權(quán)力的沖動(dòng)。近年來，廣州撤銷廣州市東山區(qū)、芳村區(qū)，將南沙、蘿崗兩個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)改為行政區(qū)，上海高新區(qū)和浦東區(qū)“二區(qū)合一”，蘇州高新區(qū)和虎丘區(qū)“二區(qū)合一”，南京高新區(qū)和浦口區(qū)“二區(qū)合一”等地方高新區(qū)管理體制改革的實(shí)例，激勵(lì)了高新區(qū)尋求行政權(quán)，向行政區(qū)轉(zhuǎn)化的積極性。因此 ，如何防止高新區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)化這樣的傾向，充分發(fā)揮知識(shí)管理在高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新中的新基點(diǎn)作用，促進(jìn)高新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展壯大成為急需解決的一項(xiàng)重要任務(wù)。 我國(guó)的高新區(qū)是在新公共管理理論的指導(dǎo)下，借鑒西方高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè) 經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上設(shè)立的，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)是其設(shè)立運(yùn)行的基本理念，國(guó)家級(jí)高新區(qū)普遍作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)而存在，又有多種不同的管理類型，但是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展，高新區(qū)的地位在所在地區(qū)的分量越來越重，需要高新區(qū)管理的各項(xiàng)事務(wù)越來越多，高新區(qū)向行政區(qū)發(fā)展的壓力越來越大。高新區(qū)管委會(huì)在高新區(qū) 內(nèi)不僅起管理和協(xié)調(diào)的作用，而且越來越多的表現(xiàn)為為企業(yè)和社會(huì)服務(wù)的職能。政府通過數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化積累知識(shí)、分享知識(shí)、傳播知識(shí)和應(yīng)用知識(shí)來推動(dòng)政府的工作效率，支持高層領(lǐng)導(dǎo)決策，提升國(guó)家綜合實(shí)力，具有極其重要的意義。通過各種信息流、知識(shí)流在政府內(nèi)部及政府與社會(huì)之間高速地交互流動(dòng)，可以極大地促進(jìn)政府宏觀協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力與創(chuàng)新能力的提高。對(duì)于高新區(qū)管委會(huì)來說，建立知識(shí)管理型的管委會(huì)，在新的時(shí)代，能夠?qū)崿F(xiàn)高新區(qū)管理體制的創(chuàng)新和高新區(qū)綜合實(shí)力的進(jìn)一步提升。① 白克明在《 加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的改革和建設(shè)》 一書中介紹了國(guó)外高 新區(qū)的管理體制有三種類型：政府管理型、民間經(jīng)營(yíng)管理型、政府和民間聯(lián)合經(jīng)營(yíng)管理型。他指出三種管理模式各有利弊，在目前我國(guó)高新區(qū)管理模式的運(yùn)行中，管理效率最高，權(quán)威性最強(qiáng)，應(yīng)用最廣的還是行政主導(dǎo)型，這是由我國(guó)目前的國(guó)情和開發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀決定的。他在書中分析到， 3 種管理體制各有利弊，目前不能完全下結(jié)論認(rèn)為哪一種體制是最好的，我國(guó)的高新區(qū)要遵循保證高新區(qū)的體制、開發(fā)、生產(chǎn)、服務(wù)等活動(dòng)的高效率和具有良好的運(yùn)行機(jī)制的原則下，不同的時(shí)期選擇適合園區(qū)發(fā)展的管理體制 模式。法定機(jī)構(gòu)又稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，就是通過法律、法規(guī)明確授權(quán)并規(guī)范地履行一定的行政性、服務(wù)性管理職能的機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)高新區(qū)的管理體制現(xiàn)狀分為三個(gè)層次： 1 、宏觀層次，歸屬于國(guó)家科技部。實(shí)踐證明，這種做法是正確的，科技部在推動(dòng)高新區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。因此，我國(guó)高新區(qū)管理體制的發(fā)展方向應(yīng)是法定機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)行政化管理，最好直接歸屬政府，有關(guān)技術(shù)方面的業(yè)務(wù)工作由科技部繼續(xù)分管。三級(jí)管理層分別是領(lǐng)導(dǎo)小組、管理層和經(jīng)營(yíng)服務(wù)層：三種管理體制模式分別是純經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式、行政化管理模式和企業(yè)化管理模式。主要是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度。 建立高效的運(yùn)作機(jī)制；建立獎(jiǎng)罰均衡的利益機(jī)制； 并提出進(jìn)行創(chuàng)新的主要措建立多元化的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī) 建立人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：建立簡(jiǎn)捷的辦事制度等。③ 寇作鵬在《 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)國(guó)際化行政管理體制創(chuàng)新初探》 文中提出了國(guó)際化行政管理體制創(chuàng)新的五條建議：按照高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，確立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理體制；圍繞國(guó)際化發(fā)展目標(biāo)，建立開放式的管理體制；遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，加快政府管理體制配套改革；堅(jiān)持依法行政的原則，構(gòu)筑行為規(guī)范化的管理體制；制訂實(shí)施科學(xué)合理的評(píng)價(jià)考核體系，促進(jìn)高新區(qū)管理科學(xué)化。⑤ 1 . 3 研究方法與研究思路 本論文以行政學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、政策科學(xué)及知識(shí)管理的相關(guān)理論為知識(shí)背景，以新公共管理理論、知識(shí)管理理論等為理論基礎(chǔ)，積極運(yùn)用比較研究方法、系統(tǒng)研究方法來進(jìn)行研究。 第 2 章理論基礎(chǔ)分析 2 . 1 新公共管理理論 20 世紀(jì) 70 年代，傳統(tǒng)的公共行政理論越來越不適應(yīng)新的外部環(huán)境也受到了越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)和知識(shí)時(shí)代的大環(huán)境，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)一威爾遜與古德諾的政治― 行政二分論和韋伯的科層管理理論均無法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問題和困難：如政府財(cái)政危機(jī)、社會(huì)福利政策難以為繼、政府機(jī)構(gòu)日 趨龐大臃腫，效率低下等等，公眾對(duì)政府能力信心減弱，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是一場(chǎng)追求“三 E （即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)，是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種根本性變革。同時(shí)，與傳統(tǒng)的公共管理相比，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理手段上均有了較明顯的轉(zhuǎn)變（參見圖 2 一 1 ）。在傳統(tǒng)的官僚制模式下，規(guī)模龐大的政府是公共管理的唯一主體，其所屬的機(jī)構(gòu)和部門包攬著幾乎所有的公共管理事務(wù)。這樣，公共管理的壟斷性被打破，從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化。 圖 2 : 1 ：傳統(tǒng)公共管理與新公共管理的比較 “新公共管理”產(chǎn)生 20 多年來，隨著其理論的 不斷發(fā)展和實(shí)踐，這一席卷全球的運(yùn)動(dòng)對(duì)整個(gè)世界都產(chǎn)生了積極的影響，它提高了政府部門資源配置與工作效率：增加了政府各種計(jì)劃與項(xiàng)目的有效性：通過職能轉(zhuǎn)變，縮小了機(jī)構(gòu)規(guī)模、減少了政府預(yù)算開支；改變了公共服務(wù)質(zhì)量與公共產(chǎn)品質(zhì)量；保證了公眾獲取公共服務(wù)的便利性；加強(qiáng)了公共服務(wù)部門對(duì)公眾需求的回應(yīng)性：加強(qiáng)了行政行為的透明：加強(qiáng)了責(zé)任機(jī)制。在全球化的時(shí)代大背景下，分析和研究新公共管理思想及其實(shí)踐，從實(shí)際 出發(fā)，有選擇地吸收和借鑒其先進(jìn)的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)高新區(qū)管理體制的創(chuàng)新有巨大的理論指導(dǎo)意義。新公共管理認(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)主要是根據(jù)顧客的需求為顧客提供服務(wù)。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場(chǎng)，將有利于進(jìn)一步明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政 府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進(jìn)作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用：也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境上，圍繞市場(chǎng)行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)該像企業(yè)那樣，把效率放在第一位。 ( 3 ）重新界定政府的角色與作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能 在傳統(tǒng)觀念中，政府是一個(gè)國(guó)家社會(huì)生活的權(quán)力中心，政府是全能的、無所不知、無所不能的。政府包攬了一切社會(huì)事務(wù)，政府權(quán)力滲透到了社會(huì)生活的每一個(gè)角落，政府管了許多“不該管、管不好、管不了”的事。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。這也充分體現(xiàn)了新公共管理所強(qiáng)調(diào)的“政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳”的思想。政府職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是：理順部門職能分工，減少行政審批，從規(guī) 制型走向放松規(guī)制，從命令型走向非命令型的行政合同、行政契約、行政談判、行政對(duì)話，叢官本位走向民本位，從政府權(quán)力部門化走向政府的政策協(xié)調(diào)能力增強(qiáng)，從部門利益至上走向服務(wù)型政府。按照依法行政的要求，強(qiáng)化政府責(zé)任是當(dāng)今世界行政改革潮流的幾大趨勢(shì)之一。政府責(zé)任是公民監(jiān)督政府并最終有效控