【正文】 行政發(fā)動的。當(dāng)然，中央以下的各行政的影響是有限的，在不改變 整個 行政框架核心的前提下在外圍設(shè)立 相應(yīng)的行政部門，以滿足其行政意志和行動之要求。 下表可以見證這種上下劃一、“對口”的行政結(jié)構(gòu)設(shè)置 ：只要對下表中的“縣”改為“中央” 或“國務(wù)院”或“全國”，后面的“局”改為“部”，這個表就可以作為 中國 中央行政機構(gòu)表 D縣 行政結(jié)構(gòu)設(shè)置一覽表 序號 黨委系統(tǒng) 政府系統(tǒng) 行政編制部門 黨 政系統(tǒng) 事業(yè)編制部門 人大系統(tǒng) 政協(xié)系統(tǒng) 1 縣委辦公室 人民政府辦公室 統(tǒng)計局 人大常委會辦公室 政協(xié)委員會辦公室 2 組織部 發(fā)展計劃局 物價局 3 縣委直屬機關(guān)工委 水利局 旅游局 4 農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 衛(wèi)生局 縣委黨校 5 紀律檢查委員會 人民防空辦公室 縣委縣府機關(guān)事務(wù)管理局 6 機構(gòu)編制 委員會辦公室 人事局 畜牧局 7 政法委委員會 教育局 園林局 8 統(tǒng)戰(zhàn)部 經(jīng)濟局 廣播局 9 宣傳部 農(nóng)業(yè)局 科技局 10 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理委員會辦公室 檔案局 11 民政局 招商引資局 12 貿(mào)易局 環(huán)衛(wèi)局 13 監(jiān)察局 糧食局 14 建設(shè)局 農(nóng)機局 15 審計局 地震局 16 規(guī)劃局 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局 17 財政局 礦業(yè)局 18 文化體育局 物資局 19 環(huán)境保護局 市場管理局 20 計劃生育局 就業(yè)局 21 勞動和社會保障局 社保局 22 林業(yè)局 體育局 23 交通局 24 國土資源局 影響 D 縣 行政結(jié)構(gòu)設(shè)置的不僅來自中央行政，還來自 某 省和 某市 2兩級行政，特別是直接的上級行政對本級行政結(jié)構(gòu)有更大的影響。政府系統(tǒng)、人大系統(tǒng)和政協(xié)系統(tǒng)無不如此 。 中國 大行政體系由黨、政、人大、政協(xié)四大部分組成，這四大部分在 D 縣 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是有相應(yīng)的對 應(yīng)設(shè)置（除了政協(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有對應(yīng)設(shè)置外，但是 D縣 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)立了 政協(xié)小組），更加齊律的是每個部門 內(nèi)部的設(shè)置基本上也是從中央 設(shè)置到縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在這樣的垂直關(guān)系中， D 縣 行政機構(gòu)處于行政資源和活動的最末端 。 下級 的 行政資源基本上掌握在上級行政手里，并通過垂直對口的所 謂“條塊”方式配置的， 與此同時，上級 的 行政任務(wù)是通過層層行政實施的，如果在下級沒有相應(yīng)的行政部門，上級行政 部門 就很難開展行政活動，更難以完成任務(wù) 。它們直接 向 社會 提供 各種 公共服務(wù)。 D縣 行政就置身于 中國 如此復(fù)雜的行政體系之中，它的構(gòu)成和運行也就直接受制于這個體系。美國的行政結(jié)構(gòu)只有三個層級：聯(lián)邦政府、州政府、縣市；日本的行政分四個層級：中央政府、縣、市、町或區(qū)。 D縣 是一個西部縣，但其行政狀況 反映的是 一 些 全國性 的結(jié)構(gòu) 問題， 這也決定了其 所面臨的許許多多困境是沒辦法僅僅靠 D 縣 本身能解脫的，必須要從 全國性層面尋找對策。 中國 行政面臨著許多現(xiàn)實困境：比如，一方面上級行政的政 令得到不到有效貫徹，另一方面上級行政對下級行政干預(yù)過度；一方面下 級行政的信息難以上傳，另一方面上級行政得不到準確的信息，以至于在上級行政看來非常完善的政策和制度設(shè)置卻嚴重脫離現(xiàn)實，而下級的一些有效做法卻得不到上級的支持；公眾對行政的需求與行政向公眾提供的服務(wù)也存在許多不一致性，有不少差距。 這里就是要以 D 縣 的情況來深入地探討這樣的垂直和橫向關(guān)系以及對行政運行的影響。 一個縣級行政結(jié)構(gòu)在很大程度上只是作為完成 全國 整個行政系統(tǒng) 功能的一部分 和環(huán)節(jié)而存在。就 中國 全國 的行政結(jié)構(gòu)而言， D 縣 行政只是 這個 行政體系結(jié)構(gòu)中的一環(huán) 。為什么 要 研究大的行政結(jié)構(gòu)概念呢？ 因為中國還是一個總體性的行政社會（通常稱為官本位社會）： 雖然黨政有一定的分工，但是這種分工并不是很明確 ，縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)等 這些組織之間的關(guān)系以及它們各自內(nèi)部的關(guān)系就構(gòu)成了 這里所說的行政結(jié)構(gòu)。 顯然，縣級黨政機構(gòu)改革由此受到重視。這進一步加重了 該 縣行政的歷史擔(dān)子。 在調(diào)查過程中，我們看到， D縣 不僅僅要解決 工業(yè)化 問題 ，還要解決向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的計劃體制遺留問題（比如下崗職工的就業(yè)和社會保障問題），在推進工 業(yè)化的過程中如何處理好各個階層的利益關(guān)系、鄉(xiāng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會現(xiàn)代化等問題。 這顯然是對 D縣 黨政的重大考驗。 擺 在D縣 面前的是比以前更少政策選擇的境況： 與改革開放初期相比， 僅僅靠 以前 那種 “一靠政策、二靠機遇” ，已經(jīng)不行了。 當(dāng)前，該縣領(lǐng)導(dǎo)認為，面臨的 最大挑戰(zhàn)是 ， 在當(dāng)前區(qū)域差別越來越大的格局中 如何迅速地 改變落后的經(jīng)濟發(fā)展局面。 全縣城鄉(xiāng)居民儲蓄 38 億元。最近幾年， 該縣得益于 西部 大開發(fā) ，發(fā)展速度明顯加快，僅 2020 年，全縣完成 億元，增長 ％；全社會固定資產(chǎn)投資 億元，增長 32%； 500 萬以上規(guī)模企業(yè)增加值 億元，增長 60%；社會消費品零售總額 億元，增長 ％；地方財政收入 億元，增長 %； 農(nóng)民純收入達到 3872元，人均增加 430元，增長幅度 %； 1 、本 研究是作者在與其他課題組成員在 D 縣所作的實地調(diào)查基礎(chǔ)上寫成的，因此，作者非常感謝課題組的其他成員和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人員的貢獻。 為什么多次改革并沒有達到預(yù)期的效果呢？是改革目標設(shè)計的問題還是操作上的問題，或者其他什么問題呢？本文以西部 D 縣作為個案，從社會學(xué) 角度，透視一下 中國 縣鄉(xiāng)行政機構(gòu)問題以及可能的出路。 對 中國 縣鄉(xiāng)行政機構(gòu)改革的社會學(xué)分析 —— 以西部 D縣 為研究個案 1 王春光 從上世紀八十年初開始，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)， 中國對行政結(jié)構(gòu)進行了五次全國性的改革，機構(gòu)變得 精簡了一些 ，人員減少了，功能分工比以前順暢點 ，效率有了一定程度的提高。但是， 縣鄉(xiāng)行政機構(gòu)改革并 沒有達到預(yù)期的效果，反而帶來許多新 問題。 一、 D縣的 基本情況 和本文的研究焦點 D縣的基本情況 D縣地處西部山地與平原交界處， 2020年全縣總 人口近 50萬，城市化率為 %，比同期全國的城市化率低 11 個百分比。本文雖以 D 縣為分析對象，但并不是對 D 縣的一種挑剔，而是想借助于 D 縣的案例來透視當(dāng)前中國的行政結(jié)構(gòu)存在的一些問題。 雖然經(jīng)歷了與全國同步的 快速發(fā)展， 但是，該縣總體上明顯滯后于全國許多發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，仍然是一個工業(yè)欠發(fā)達、城市化水平比較低的縣，在西部的發(fā)達地區(qū)中處于中等水平，在全國屬于中下水平。 但是，我們認為，具有同等挑戰(zhàn)性的 難題 是在經(jīng)濟還不夠發(fā)達的情況下要解決社會轉(zhuǎn)型和市場發(fā)展中出現(xiàn)的各種社會問題、公共管理和服務(wù)問題等。 D 縣 不但已經(jīng)沒有了 “減二免三” 的稅收優(yōu)惠權(quán)力，也沒有了大規(guī)模的 土地 征用審批權(quán)力 ，再加上周圍各縣市爭相招商引資，競爭相當(dāng)激烈。 欠發(fā)達縣市的另一大劣勢就在于行政能力弱，而要解決的社會 問題 、公共服務(wù) 問題 、基礎(chǔ)設(shè)施問題則更多、更急迫。更概括地說， D 縣 站在工業(yè)化初期 ，而 要面對許多前工業(yè)化和工業(yè)化中后期乃至后工業(yè)化 時期碰到 的社會、政治和經(jīng)濟問題。 研究聚焦 正如一個人一樣，要挑得起重擔(dān)， 必須要有一幅健壯的身板，其中骨架如何，就 顯得 非常關(guān)鍵， 在應(yīng)對歷史和社會挑戰(zhàn)的時候，一個縣的黨政就如一個人的骨架，是否能承受得起這樣的挑戰(zhàn)， 更有力、更輕松地挑起歷史賦予的重任。本文的研究焦點不在于是否 需要推進縣級行政改革，而在于如何進行改革，而當(dāng)前的改革是否朝著增強應(yīng)對歷史挑戰(zhàn)的能力方向進行，或者相反？ 需要指出的是，本文討論的是大行政概念， 不僅僅指政府系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，而且還包括黨的系統(tǒng)、人大和政協(xié)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。 任何 行政結(jié)構(gòu)具體地體現(xiàn)在垂直 關(guān)系 和橫向 關(guān)系兩個層面 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是一級行政，但是它們更多的是隸屬縣級行政，可以說是縣級行政的組成部分，因此這里把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政作為縣級行政的組成部分進行分析。但是，縣 行政又有其獨立的行政 結(jié)構(gòu)、 任務(wù)和功能 ，特別是內(nèi)部也有著復(fù)雜的行政關(guān)系，即橫向的行政結(jié)構(gòu) 。 最近幾年 ， 有關(guān) 中國 行政結(jié)構(gòu)的 功能性 需要 的 研究主要關(guān)注行政分工和合作、行 政職能定位 這樣兩個 問題。這些困境都反映出 中國 行政體系在走向工業(yè)化、市場化、城市化和全球化的社會大轉(zhuǎn)型中而出現(xiàn)的不適應(yīng)性、不確定性 。 二、 D縣 行政 機構(gòu)在 垂直關(guān)系中的 處境 中國 的行政結(jié)構(gòu)體系是 世界上 最為 復(fù)雜的，不僅部門多、人員龐大上， 而且 行政層級多。而 中國 則有七個層級 ：中央、省和直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果其中一些不具有隸屬關(guān)系的 層級 ，比如副省級市與地級市、副地級市與縣之間不是隸屬關(guān)系 ，也還 有五 個層 級 ： 中央、省和直轄市、副部級市和地級市，縣級市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。