【正文】 大黨派相互妥協(xié)，這樣的預(yù)防措施是不必要的。 Reding(EPP, Luxembourg)成為歐盟委員會的會員（歐洲通訊社，1991年5月16日）。(Rasmussen 1980?；谑兹尾ㄌm監(jiān)察專員的經(jīng)驗，參見Letwoska(1992)。,監(jiān)察專員甚至被授權(quán)提起上訴修改國家最高法院的判決書。在這三個國家,議員似乎害怕“監(jiān)察專員”的出現(xiàn)可能會危及其在市民生活中的控制壟斷和削弱他們的關(guān)鍵作用。,奧地利和盧森堡,。diateur de la Re180。partementaux出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代后期的法國,一定程度上彌補了市民不能采取直接行動。gue180。180。在歐洲議會(1995年)中可以發(fā)現(xiàn)一個系統(tǒng)性的更一般性的比較。aise d’administration publique(1992)，回顧了瑞典、芬蘭、法國、西班牙、英國、意大利、波蘭和其他非歐盟國家的監(jiān)察專員的實踐和章程。ennes –ULB, 39, , B–1050 Brussels, : pmagnet注釋 Costa, Renaud Dehousse 和 Brigid Laffan對文章的早期版本的評論。通信地址：Paul Magnette,Institut d’e180。但通過結(jié)合準(zhǔn)司法行為和規(guī)勸議會調(diào)查及政治議題，他至少已經(jīng)證實這兩個經(jīng)典路徑的問責(zé)是可以調(diào)解的。與他的國家或地區(qū)的同行們的良好和持續(xù)的關(guān)系為他提供新機遇使得在行政的各個層面上保護(hù)和促進(jìn)監(jiān)察專員制度,甚至超越共同體的法律邊界28。為了使調(diào)查更有效率,在1997年,他建議該委員會應(yīng)該允許在他的詢問時其員工可以自由表達(dá)他們的觀點——而今天,他們只可以根據(jù)他們的上級的指示回答問題27。這樣做,他提倡透明、參與和解釋的原則——通過“慎重的行政行為”的哲學(xué)的支持——它也有法院支持的(Shapiro 2002)。一方面,行為像法院，他以目的論的方式來解讀提交給他的案件，目的在于建立一個“良好行政行為”的嚴(yán)格教義26。他知道他的首要任務(wù)是尋求來自個人的投訴的解決辦法并且解決關(guān)于弊政的個案。發(fā)展一種獨出心裁的他明顯不牢靠無力的權(quán)力的使用體制，他給了一個穩(wěn)定和新穎的外形的職務(wù)。此外,經(jīng)驗表明,開放的管理（成員國的實踐）,似乎是一種對欺詐和腐敗有效的工具，因為一個封閉的和機密的公共事務(wù)處理似乎為欺詐和腐敗提供了機會。監(jiān)察專員已經(jīng)抓住了每一個機會來辯護(hù)管理這個概念，他發(fā)現(xiàn)這種方法不僅更加更加民主,也更有效率。他的目標(biāo)是鼓勵市民通過三個結(jié)構(gòu)性原則更加警惕從而來鞏固行政的政治責(zé)任:決策過程中的透明度——如果公民能跟隨他們的行動而且有機會接近他們的文檔，那么他們就能控制機構(gòu)；良好的行政管理行為的書面標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展——如果公民能調(diào)用由正式標(biāo)準(zhǔn)并由當(dāng)局實施,那么他們就能質(zhì)疑政府行動；公民參與決定——制定程序、訴訟可行性甚至關(guān)于行政的問題——如果沒有挑戰(zhàn)行政的途徑，那么政府行動的信息和行政標(biāo)準(zhǔn)將沒有任何意義。在他將雄心勃勃的改革歐洲治理作為自己的使命的實踐中，監(jiān)察專員守衛(wèi)嚴(yán)格意義上的與北歐憲法傳統(tǒng)相似的民主。監(jiān)察專員沒有進(jìn)一步的要求他們應(yīng)該有組織地公開——對他來說這將會是一個公開的政治干預(yù)——但是為了方便市民的閱覽歐洲央行(ECB)所要保持秘密文件,有些規(guī)則應(yīng)該成立。雖然承認(rèn)對與透明原則可能會有合法的例外，但是他提到了法院一審的法律體系并且堅持這樣的減損應(yīng)嚴(yán)格限制的事實。在新投訴之后, 在1998年他獨立地進(jìn)行了進(jìn)一步追問沒有公開獲取信息的規(guī)則的四個共同體體制25。集聚法院一審的法律體系的這些建議被議會接受。投訴者采取監(jiān)察專員的途徑，然而他們也將這樣的案件投訴到一審法院（CFI）。為了給予他的行動更加的重視,他寫了一張關(guān)于這個問題的特別報告并將其提交給了議會,這要歸功于他熱忱的主動性。他首先要求共同體的機構(gòu)和主題告知他其主體的規(guī)章制度，并且警告他們“不采用或者不便于的關(guān)于公共獲取文件的規(guī)則的事實”是“弊政的實例”。在聯(lián)邦改革的辯論中，“透明度”已經(jīng)成為一個中心主旨，而且阿姆斯特丹條約是決定性的一步因為它聲明市民有閱覽歐盟機構(gòu)文件的個人權(quán)利。在監(jiān)察專員任職的第二年，由于對同類案件的困惑，他開始對允許市民閱覽歐盟機構(gòu)文件進(jìn)行調(diào)查。在上法庭之前，由記者和公民的協(xié)會刻意提出關(guān)于透明度的發(fā)展的投訴(Gr248。雖然他沒有權(quán)力強制實施強加他的建議,但是為了挑戰(zhàn)委員會的長期傳統(tǒng)的保密工作，他建立了一項具有影響的戰(zhàn)略。（歐洲監(jiān)察專員 1997:285）監(jiān)察專員相信自己能夠守護(hù)效率、合法性和透明度的名義,他賦予自己提出程序改革建議的權(quán)利，其目的是提高公民對行政程序的參與度。首先, 通過給投訴者批評歐盟委員會意見的機會然后給委員會機會回應(yīng)批評，這樣很可能有益于更有效的管理。換句話說，這意味著在類似于司法的一個行政程序中，增加了雙方的聽證會的矛盾。（歐洲監(jiān)察專員 1997:284）。對于那些孤立的似乎可以成為投訴者的縱向聯(lián)合策略的一部分的案件，監(jiān)察專員已經(jīng)再一次試圖建立一種更一般的政策。監(jiān)察專員以正式的控制為托詞干擾決定。他的論證是基于這樣一個事實，該委員會調(diào)查了一些爭議而不是其他的23。但當(dāng)他評論程序的一些方面時,可能觸及所決定的內(nèi)容。當(dāng)一家公司質(zhì)疑國家授權(quán)的委員會援助一個競爭對手時,或者當(dāng) 當(dāng)一個協(xié)會遺憾委員會并沒有提出侵權(quán)訴訟一些國家當(dāng)局去指控他們違反了歐洲共同體法律時,它的主要目標(biāo)是更改所決定的內(nèi)容。盡管這個控件僅僅是關(guān)于程序的，但是它可能徹底改變決定的內(nèi)容。監(jiān)察專員的作用是含糊不清,像在行政法律領(lǐng)域的法院。同樣道理,他們也涉及到另一個關(guān)于保護(hù)野生鳥類的指令。該指令要求在所有的超過一定的規(guī)格的公共或私人項目進(jìn)行環(huán)境影響評估。它集中于委員會提出其決定的方式。EAEC使歐盟委員會迫使有關(guān)成員國重視采取互補的有益措施。例如，1995年,法國的核試驗引起了由英國的環(huán)保組織提出的四十件訴訟。每年都有一些投訴是涉及要求降低由委員會決策的法律行動。自由裁量權(quán)從來沒有被歐洲法院挑戰(zhàn)，盡管有許多由公司所帶來的行動被宣布無效，使得委員會的決定沒有實施或者延遲,盡管法律學(xué)者一再提醒要檢查委員會法律訴訟的操縱空間。但是在共同體系統(tǒng)中并沒有對于個人的法律手段來“保護(hù)守護(hù)者”。譴責(zé)弊政案件的經(jīng)濟(jì)活動主體通常針對該委員會“經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力”的功能。不是所有的投訴都是有公司、社會團(tuán)體、記者和歐洲議會成員提出的，旨在影響機制歐盟。在不到五年的時間中,監(jiān)察專員努力編撰良好行政行為的信條并把它納入憲章當(dāng)中，而憲章代表了歐盟最基本的價值觀并且可能將歐盟下個政府間會議的新條約納入其中。先于歐洲共同體法律專家、學(xué)者和審判官，他在公共演講中和公共的學(xué)術(shù)期刊中已經(jīng)呈現(xiàn)出他的理念22。在第二階段，他分析了一些現(xiàn)有的規(guī)則的同質(zhì)性，并使用這樣的不完整的和異質(zhì)的規(guī)范對要求行政管理機構(gòu)遵循的條令去提出了自己的建議。然后他解釋說，他的調(diào)查是為了確定在歐洲共同體法律中是否存在這樣的規(guī)范。為了證明他的首創(chuàng)性，監(jiān)察專員首先喚起了他促進(jìn)良好的行政管理實踐的使命，而且官方的聲明稱歐盟承諾民主、透明和負(fù)責(zé)任管理（歐洲監(jiān)察專員，1999:222）。他確立了基本的原則（合法性原則、平等對待原則、比例性原則、法律保障原則），他很大程度上受到了歐洲法院法律體系的影響（Azoulay 2002。他起草了一系列的來源于公共法律和行政的行為準(zhǔn)則但不成文的規(guī)定——收到所有的詢問，審閱請求，迅速行動，記錄所有文件并將其歸檔，在做出決定前認(rèn)真考慮所有有關(guān)方面，然后論證解釋所做出的決定——這應(yīng)該是一般地管理行政活動的程序。采取舊的法院傳統(tǒng), 他經(jīng)常陳述有關(guān)良好的行政行為一般原則，雖然他們并不一定適用于這個例子中。他的方法——研究各個國家、國際和社區(qū)的法律規(guī)定——他選擇了最“公正的”特權(quán)而不是最普遍的解決方案（類似于用于建立歐洲共同體法律的一般原則的歐洲法院的歸納推理）21。的確,它的服務(wù)能檢查了每一個案件并在此基礎(chǔ)上提出了與行政管理機關(guān)有關(guān)的初步解決方案。他以他關(guān)于條約規(guī)定和禁止歧視的二次立法的論點為基礎(chǔ)，用歐洲法院的法律體系詢問委員會的論據(jù)20，對于所有年齡的限制的完全禁令制度一致采取主動。他詢問每一個機構(gòu)，對它們的招聘政策進(jìn)行陳列和辯護(hù)。對抗歧視是監(jiān)察專員最喜歡的話題之一。通過精心挑選那些具有象征性的案例，使他自己成為不斷地歐盟管理改革中的主動者和壓力施加者。他可能認(rèn)為，復(fù)發(fā)性投訴見證了一些行政行為的不足，因此必須進(jìn)行改革。但是他通常迫使自己使用溫和的語氣，這并不妨礙其考慮對政治的影響而采取主動地行動。（歐洲監(jiān)察專員，1999:213）19從具體案件到通則：監(jiān)察專員的目的論方法這樣的沖突是少見的。自從Prodi委員任職后，他發(fā)表了一項警告對于那些對他的使命沒有足夠重視的新團(tuán)隊成員。行政機構(gòu)有時可能拒絕一項協(xié)議，可能受到批評性的言論或者關(guān)于弊政的報告的建議信來尋找解決方法18。在這種情況下，監(jiān)察專員的任務(wù)是從行政機構(gòu)得到所需的信息并且進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查（如果案件的可能來源是管理實踐），從而當(dāng)雙方不能達(dá)成令人滿意的協(xié)議時找到解決方案。歐盟委員會比其它機構(gòu)更加經(jīng)常的被指控其職員或者為它工作的個人或者公司的不公平行為，或者從其財政的支持中受益。關(guān)于委員會和直接的或者間接地供職于委員會的職員的關(guān)系的投訴的很多17。他對只需要一個特設(shè)的解決方案的次要案件和有政治反響的真事件沒有區(qū)別對待。另一方面，少量的投訴是通過有組織的提出的——企業(yè)、協(xié)會、集團(tuán)、記者團(tuán)體、被歐洲議會成員經(jīng)常支持的準(zhǔn)則——他們以案件為借口來修改聯(lián)邦的工作方式16。這些是監(jiān)察專員工作過程中典型的來源渠道。首先必須說的是：這些投訴的四分之三被視為是作廢的，因為他們主要是關(guān)注國內(nèi)的行政15機構(gòu)之間的糾紛，這樣的情況對于監(jiān)察專員是無能為力的。雖然他的傳播策略是旨在普通大眾的，但是事實上，是集中精確的信息于潛在的投訴者的團(tuán)體上（歐洲監(jiān)察專員，1999:281）。他知道，他的力量取決于良好的公眾形象，如果受控制的機構(gòu)認(rèn)為他是代表公眾的意見，那么更傾向于遵循他的建議。監(jiān)察專員知道：如果他沒有數(shù)以百計的每年為他提交案件的公民的支持，他的地位相當(dāng)于不存在。這樣做他是以公民權(quán)利的捍衛(wèi)者而非一些普遍原則的自治管理者。直到現(xiàn)在他仍謹(jǐn)慎地使用著這種自由裁量權(quán)。而法院依靠案件所帶來的情況來發(fā)展其法律體系——這也解釋了法院為什么不能完整保護(hù)公民的基本權(quán)力13——監(jiān)察專員有權(quán)自由決定其優(yōu)先順序。不像法官那樣為了維護(hù)他們決定法定的權(quán)威被迫采用中間立場，監(jiān)察專員可以如平常一樣運用政治壓力?？傊?，通過他的“決定”，他已經(jīng)逐步建立一個基于一種目的論理念：良好的行政行為甚至“善治”的“法學(xué)體系”。自20世紀(jì)60年代起，監(jiān)察專員已經(jīng)試圖最大化其在準(zhǔn)司法方面的作用，采用類似歐洲法院的行為的社區(qū)管理策略。但是它有權(quán)限去選擇優(yōu)先權(quán)并且有大