【文章內(nèi)容簡介】 家當局去指控他們違反了歐洲共同體法律時,它的主要目標是更改所決定的內(nèi)容。監(jiān)察專員努力保持形式方面的案例——他的言論主要涉及時間限制、缺乏響應(yīng),缺少決定的動力。但當他評論程序的一些方面時,可能觸及所決定的內(nèi)容。已經(jīng)有這樣的實例，監(jiān)察專員控告了沒有正確地評估相應(yīng)情況下做出的決定。他的論證是基于這樣一個事實，該委員會調(diào)查了一些爭議而不是其他的23。另一個案例,監(jiān)察專員指責未能“真的平衡朝野政黨的利益”的委員會24。監(jiān)察專員以正式的控制為托詞干擾決定。如果他能決定哪些信息應(yīng)該被使用以及怎么用,那么對于機構(gòu)做出決定的操縱空間在哪里？事實是，監(jiān)察專員謹慎地避免這種事情的發(fā)生——到目前為止——但是他在實踐中操縱的規(guī)范特征并不能保證他的干預(yù)措施的中立性。對于那些孤立的似乎可以成為投訴者的縱向聯(lián)合策略的一部分的案件，監(jiān)察專員已經(jīng)再一次試圖建立一種更一般的政策。在1997年,他著手獨立主動的進行了關(guān)于“提高委員會行政程序的質(zhì)量的可行性”調(diào)查，是為了處理在司法程序可能沒有開始之前關(guān)于各成員國違反歐洲共同體法律的投訴。（歐洲監(jiān)察專員 1997:284）。他注意到做出決定的委員會了解到一些個案在法律行動中受到挫敗沒有開始或者失敗，所以他建議這個程序應(yīng)該修改允許投訴者發(fā)表自己的看法。換句話說，這意味著在類似于司法的一個行政程序中，增加了雙方的聽證會的矛盾。監(jiān)察專員以一個標準的基調(diào)指出該程序有兩大優(yōu)勢。首先, 通過給投訴者批評歐盟委員會意見的機會然后給委員會機會回應(yīng)批評，這樣很可能有益于更有效的管理。其次, 通過允許他們更為充分地參與到169條程序條款的制定中，從而使這些活動更透明，會提高市民對委員會的信任度。（歐洲監(jiān)察專員 1997:285）監(jiān)察專員相信自己能夠守護效率、合法性和透明度的名義,他賦予自己提出程序改革建議的權(quán)利，其目的是提高公民對行政程序的參與度。該委員會是空閑的且沒有任何公告，但是在作為監(jiān)察專員的壓力下，要通過公共會議、與他的國家相對的事務(wù)和與歐洲議會成員聯(lián)系的特權(quán)來論證他的改革都是完全正確的。雖然他沒有權(quán)力強制實施強加他的建議,但是為了挑戰(zhàn)委員會的長期傳統(tǒng)的保密工作，他建立了一項具有影響的戰(zhàn)略。由于每年行政管理機構(gòu)有大量的“信息的缺乏或取舍不當”的案件，自1996年以來,監(jiān)察專員已經(jīng)著手開始關(guān)于透明性的改革運動。在上法庭之前，由記者和公民的協(xié)會刻意提出關(guān)于透明度的發(fā)展的投訴(Gr248。nbechJensen 1998)。在監(jiān)察專員任職的第二年，由于對同類案件的困惑，他開始對允許市民閱覽歐盟機構(gòu)文件進行調(diào)查。自從1980年代后期以來,這個主題已經(jīng)由丹麥和荷蘭政府和瑞典和芬蘭在他們加入聯(lián)邦之后提上了議事日程。在聯(lián)邦改革的辯論中，“透明度”已經(jīng)成為一個中心主旨，而且阿姆斯特丹條約是決定性的一步因為它聲明市民有閱覽歐盟機構(gòu)文件的個人權(quán)利。歐盟各機構(gòu)一直不愿意尊重他們的責任,這已成為監(jiān)察專員理想的戰(zhàn)場。他首先要求共同體的機構(gòu)和主題告知他其主體的規(guī)章制度，并且警告他們“不采用或者不便于的關(guān)于公共獲取文件的規(guī)則的事實”是“弊政的實例”。他建議在3個月之內(nèi)采用這樣的一套規(guī)則。為了給予他的行動更加的重視,他寫了一張關(guān)于這個問題的特別報告并將其提交給了議會,這要歸功于他熱忱的主動性。在隨后的一年中,他收到了其他的涉及缺乏透明度的投訴，特別是在委員會的行動中。投訴者采取監(jiān)察專員的途徑，然而他們也將這樣的案件投訴到一審法院（CFI）。在1997年監(jiān)察專員通知委員會其拒絕閱覽文件的動機是令人不滿意地,并且要求其對關(guān)于正義和內(nèi)政的政策所采取的措施進行記錄。集聚法院一審的法律體系的這些建議被議會接受。同樣道理, 他建議該委員會保存產(chǎn)生與itology框架內(nèi)的文件的公共記錄，旨在方便地獲取信息。在新投訴之后, 在1998年他獨立地進行了進一步追問沒有公開獲取信息的規(guī)則的四個共同體體制25。然后他著手開始對有關(guān)的機構(gòu)給出的回答進行較詳細的分析并且告知他對他們的態(tài)度。雖然承認對與透明原則可能會有合法的例外，但是他提到了法院一審的法律體系并且堅持這樣的減損應(yīng)嚴格限制的事實。例如,他質(zhì)疑歐洲中央銀行(ECB)的解釋，ECB主張理事會會議備忘錄不是“行政文件”，應(yīng)該接受公眾的閱覽。監(jiān)察專員沒有進一步的要求他們應(yīng)該有組織地公開——對他來說這將會是一個公開的政治干預(yù)——但是為了方便市民的閱覽歐洲央行(ECB)所要保持秘密文件,有些規(guī)則應(yīng)該成立。像建立了共同體法律原則的歐洲法院那樣,監(jiān)察專員闡述并且促進了，在他看來，一般原則是“良好行政行為實踐”概念不可分割的組成部分。在他將雄心勃勃的改革歐洲治理作為自己的使命的實踐中，監(jiān)察專員守衛(wèi)嚴格意義上的與北歐憲法傳統(tǒng)相似的民主。他所有的行動,無論它們是治療的對投訴的處理或自主的調(diào)查,都是按照相同的政治邏輯。他的目標是鼓勵市民通過三個結(jié)構(gòu)性原則更加警惕從而來鞏固行政的政治責任:決策過程中的透明度——如果公民能跟隨他們的行動而且有機會接近他們的文檔，那么他們就能控制機構(gòu)；良好的行政管理行為的書面標準的發(fā)展——如果公民能調(diào)用由正式標準并由當局實施,那么他們就能質(zhì)疑政府行動；公民參與決定——制定程序、訴訟可行性甚至關(guān)于行政的問題——如果沒有挑戰(zhàn)行政的途徑，那么政府行動的信息和行政標準將沒有任何意義。所有這些行動的同樣方法一部分——減弱通過擴展公共信息的原則所做決定的權(quán)威,審議和控制（該行為是規(guī)范議會民主的根基）行政管理領(lǐng)域。監(jiān)察專員已經(jīng)抓住了每一個機會來辯護管理這個概念，他發(fā)現(xiàn)這種方法不僅更加更加民主,也更有效率?；貞?yīng)協(xié)商民主的論點,他反對頻繁使用“在決策的過程中的一些機密應(yīng)該被保藏”這一論據(jù)，并宣告: 在缺少活躍委員會引導的的情況下，距歐盟的活動嚴重阻礙已經(jīng)半年了，對于桑特委員會在三月份的崩潰，什么是真正有效的？崩潰的一個重要原因是躲在機密的幕后的做過的事。此外,經(jīng)驗表明,開放的管理（成員國的實踐）,似乎是一種對欺詐和腐敗有效的工具，因為一個封閉的和機密的公共事務(wù)處理似乎為欺詐和腐敗提供了機會。(歐洲監(jiān)察專員 1999: 13)結(jié)論雖然在監(jiān)察專員制度由馬斯垂克條約建立起來之后，大多數(shù)觀察家對監(jiān)察專員的作用持懷疑態(tài)度,但是監(jiān)察專員后來證明了其效用。發(fā)展一種獨出心裁的他明顯不牢靠無力的權(quán)力的使用體制，他給了一個穩(wěn)定和新穎的外形的職務(wù)。首任監(jiān)察專員利用他的國家的經(jīng)驗和與委員會及議會成員的良好關(guān)系完成他的使命和雄心壯志。他知道他的首要任務(wù)是尋求來自個人的投訴的解決辦法并且解決關(guān)于弊政的個案。但是他也認為他有在歐洲治理出現(xiàn)“故障”的所有情況下提供救濟方法的使命。一方面,行為像法院，他以目的論的方式來解讀提交給他的案件，目的在于建立一個“良好行政行為”的嚴格教義26。另一方面,作為議會一個部分,由于歐洲議會的有力支持，他運用他調(diào)查和提議的權(quán)力來建議歐洲治理的廣泛改革。這樣做,他提倡透明、參與和解釋的原則——通過“慎重的行政行為”的哲學的支持——它也有法院支持的(Shapiro 2002)?？紤]到強化他的作用，監(jiān)察專員一直優(yōu)先考慮他自身特權(quán)的守衛(wèi)以促進監(jiān)察專員制度。為了使調(diào)查更有效率,在1997年,他建議該委員會應(yīng)該允許在他的詢問時其員工可以自由表達他們的觀點——而今天,他們只可以根據(jù)他們的上級的指示回答問題27。兩年后，他要求歐洲議會修改他們的法規(guī)，消散所有剩下的限制以加強他作為調(diào)查者的功能。與他的國家或地區(qū)的同行們的良好和持續(xù)的關(guān)系為他提供新機遇使得在行政的各個層面上保護和促進監(jiān)察專員制度,甚至超越共同體的法律邊界28。監(jiān)察專員尚未說服所有歐洲治理的執(zhí)行者去遵循他良好行政行為的哲學。但通過結(jié)合準司法行為和規(guī)勸議會調(diào)查及政治議題，他至少已經(jīng)證實這兩個經(jīng)典路徑的問責是可以調(diào)解的。由于歐洲治理越來越依賴于代表團和獨立的監(jiān)管機制,因此這中新的和混合審查形式可能會變得越來越重要。通信地址：Paul Magnette,Institut d’e180。tudes europe180。ennes –ULB, 39, , B–1050 Brussels, : pmagnet@注釋 Costa, Renaud Dehousse 和 Brigid Laffan對文章的早期版本的評論。 Revue franc184。aise d’administration publique(1992)，回顧了瑞典、芬蘭、法國、西班牙、英國、意大利、波蘭和其他非歐盟國家的監(jiān)察專員的實踐和章程。也參閱了Marias(1994)，普查了法國、西班牙、葡萄牙、瑞典、英國、愛爾蘭、比利時和丹麥。在歐洲議會(1995年)中可以發(fā)現(xiàn)一個系統(tǒng)性的更一般性的比較。歐洲監(jiān)察專員的網(wǎng)址()提供由監(jiān)察專員存在的國家的監(jiān)察專員的鏈接。他對這兩個國家的議會負責。180。le180。gue180。s de180。partementaux出現(xiàn)于20世紀60年代后期的法國,一定程度上彌補了市民不能采取直接行動。他們可以咨詢這些“部門監(jiān)察專員”，而部門監(jiān)察專員則通過議會成員將他們的投訴轉(zhuǎn)移給me180。diateur de la Re180。publique。,奧地利和盧森堡,。國家議會申訴委員會扮演“監(jiān)察專員的角色”。在這三個國家,議員似乎害怕“監(jiān)察專員”的出現(xiàn)可能會危及其在市民生活中的控制壟斷和削弱他們的關(guān)鍵作用。,在比利時、希臘出現(xiàn)國家監(jiān)察專員是在歐洲監(jiān)察專員制度建立后（分別在1995年和1997年）,而且存在于歐洲“監(jiān)察專員”和議會請愿委員會之間的緊密聯(lián)系似乎在這個制度的傳播過程中起到了重要作用。,監(jiān)察專員甚至被授權(quán)提起上訴修改國家最高法院的判決書。這是其中的主要原因是監(jiān)察專員所取得的引人注目的成就。基于首任波蘭監(jiān)察專員的經(jīng)驗，參見Letwoska(1992)?！暗溎Ｐ汀钡闹匾?在19901991年唯一的北歐國家政府間會議有提到，參見Heede(2000)。(Rasmussen 1980。Harlow 1992)。 Reding(EPP, Luxembourg)成為歐盟委員會的會員（歐洲通訊社，1991年5月16日）。，而且給予授權(quán)也符合議會的任期，這樣就避免可能產(chǎn)生的黨派壓力。因為如果沒有清楚的大多數(shù)人都的環(huán)保,由于明確的議會的大多數(shù)缺席迫使兩大黨派相互妥協(xié)，這樣的預(yù)防措施是不必要的。參考文獻Azoulay, L.(2002)‘The judge and the Community’s administrative governance’, in and (eds), Good Governance in Europe’s Integrated Market, Oxford: Oxford University Press, –, C.(1999)‘La transparence de l’Unio