【正文】 ；但另一方面，如果融資方也是股東，融資 方通常會(huì)要求限制承包商轉(zhuǎn)讓其所持有的項(xiàng)目公司股權(quán)的權(quán)利，例如要求承包商至少要到工程缺陷責(zé)任期滿后才可轉(zhuǎn)讓其所持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外，還可能包括與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的特殊規(guī)定。在某些情況下，為了更直接地參與項(xiàng)目的重大決策、掌握項(xiàng)目實(shí)施情況，政府也可能通過(guò)直接參股的方式成為項(xiàng)目公司的股東（但政府通常并不控股和直接參與經(jīng)營(yíng)管理）。股東協(xié)議通常包括以下主要條款：前提條件、項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資、項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、股東權(quán)利、履行PPP項(xiàng)目合同的股東承諾、股東的商業(yè)計(jì)劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成及其職權(quán)范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機(jī)制、不可抗力、適用法律和爭(zhēng)議解決等。在PPP項(xiàng)目合同中通常也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目合同生效后政府方與項(xiàng)目公司及其母公司之前就本項(xiàng)目所達(dá)成的協(xié)議是否會(huì)繼續(xù)存續(xù)進(jìn)行約定。在項(xiàng)目初期階段，項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，政府方會(huì)先與社會(huì)資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。其目的是在政府方與社會(huì)資本方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施。在PPP項(xiàng)目合同體系中，各個(gè)合同之間并非完全獨(dú)立、互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導(dǎo)關(guān)系”，了解PPP項(xiàng)目的合同體系和各個(gè)合同之間的傳導(dǎo)關(guān)系，有助于對(duì)PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行更加全面準(zhǔn)確的把握。PPP項(xiàng)目的合同 通常包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。在PPP項(xiàng)目合同中通常也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目合同生效后政府方與項(xiàng)目公司及其母公司之前就本項(xiàng)目所達(dá)成的協(xié)議是否會(huì)繼續(xù)存續(xù)進(jìn)行約定。在項(xiàng)目初期階段，項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，政府方會(huì)先與社會(huì)資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。如以設(shè)立項(xiàng)目公司的方式實(shí)施合作項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，明確項(xiàng)目公司的設(shè)立及其存續(xù)期間法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等事項(xiàng)。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司。為了降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目談判階段，項(xiàng)目公司以及融資方通常都會(huì)要求確定項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買方，并由購(gòu)買方與項(xiàng)目公司簽訂長(zhǎng)期購(gòu)銷合同以保證項(xiàng)目未來(lái)的穩(wěn)定收益。例如在燃煤電廠項(xiàng)目中，為了保證煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)，項(xiàng)目公司通常會(huì)與煤炭供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期供應(yīng)協(xié)議。例如，在一些采用政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，項(xiàng) 目公司不承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)或僅承擔(dān)有限需求風(fēng)險(xiǎn)的，可能會(huì)將大部分的運(yùn)營(yíng)事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)；而在一些采用使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，由于存在較大需求風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司可能僅僅會(huì)將部分非核心的日常運(yùn)營(yíng)管理事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)。（1）專業(yè)運(yùn)營(yíng)商根據(jù)不同PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的特點(diǎn)，項(xiàng)目公司有時(shí)會(huì)將項(xiàng)目部分的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)。根據(jù)具體項(xiàng)目的不同情況，分包商從事的具體工作可能包括設(shè)計(jì)、部分非主體工程的施工，提供技術(shù)服務(wù)以及供應(yīng)工程所需的貨物、材料、設(shè)備等。一般而言，承包商要承擔(dān)工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術(shù)成敗的關(guān)鍵因素，其技術(shù)水平、資歷、信譽(yù)以及財(cái)務(wù)能力在很大程度上會(huì)影響貸款人對(duì)項(xiàng)目的商業(yè)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)判斷，是項(xiàng)目能否獲得貸款的一個(gè)重要因素。由于PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間面臨著諸多難以預(yù)料的各類風(fēng)險(xiǎn)，因此項(xiàng)目公司以及項(xiàng)目的承包商、分包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商等通常均會(huì)就其面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)向保險(xiǎn) 公司進(jìn)行投保，以進(jìn)一步分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊金融機(jī)構(gòu)（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等）以及非銀行金融機(jī)構(gòu)（如信托公司）等。對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)。根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式和社會(huì)資本參與程度的不同，政府在PPP項(xiàng)目中所承擔(dān)的具體職責(zé)也不同。（2）行使項(xiàng)目合同約定的權(quán)利。（2）政府主體出現(xiàn)機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)的延續(xù)或承繼方式。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本依法簽訂項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理以及評(píng)估論證等內(nèi)容。公示期滿無(wú)異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。簽訂項(xiàng)目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)。如果不能成立實(shí)體機(jī)構(gòu)，則應(yīng)成立一個(gè)明確由副總理牽頭的跨部委PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，旅游行業(yè)都有哦。（三）建議中央相關(guān)部門出臺(tái)一份（二份就多了）“物有所值評(píng)價(jià)指南”切實(shí)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目識(shí)別工作。（二）建議盡快出臺(tái)PPP專門法律，對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目法律障礙進(jìn)行清障，對(duì)順利進(jìn)行PPP項(xiàng)目牽涉的法律問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，做好PPP頂層設(shè)計(jì)。筆者希望在將來(lái)出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)合同文本中見到同國(guó)際接軌的關(guān)于糾紛處理升級(jí)條款。（六）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)第二十八條關(guān)于爭(zhēng)議之規(guī)定？財(cái)金[2014]113號(hào)第二十八條提到在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“合同修訂、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決”都是重大問(wèn)題。在《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄下，工程采購(gòu)采取公開招投標(biāo)是常態(tài)。故在財(cái)金[2014]113號(hào)文對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式”作出十分詳細(xì)的規(guī)定。地方確實(shí)需要中央層面的指導(dǎo)，地方政府需要的是實(shí)實(shí)在在的操作指南、標(biāo)準(zhǔn)合同、技術(shù)規(guī)范，如何Value for money。財(cái)金[2014]113號(hào)文其實(shí)明確了通過(guò)“物有所值”和“財(cái)政承受能力驗(yàn)證”是項(xiàng)目適用PPP模式的前提條件。（四）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第十二條“財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式”之規(guī)定？項(xiàng)目識(shí)別是適用PPP模式的前提，這個(gè)問(wèn)題的重要性等同于國(guó)際私法中的識(shí)別問(wèn)題。舉輕明重，傳統(tǒng)模式（政府投資項(xiàng)目）更應(yīng)該“開展財(cái)政承受能力論證”！筆者認(rèn)為第九條規(guī)定可以如此理解（引申）：如果政府沒(méi)有財(cái)政承受能力，甭說(shuō)PPP模式項(xiàng)目就是傳統(tǒng)模式項(xiàng)目都不能上馬?！伴_展財(cái)政承受能力論證”這是財(cái)政部特有的角度，地方政府及其他政府部門行政首長(zhǎng)不可能如此考慮問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政的定位是“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這與過(guò)去所講的“財(cái)政是庶政之母”有異曲同工之處，皆說(shuō)明了財(cái)政的重要地位。（三）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第九條“為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例”？筆者認(rèn)為，第九條規(guī)定十分有意思，可以解讀（理解）為財(cái)政部門的一票否決制。根據(jù)財(cái)金（2014）113號(hào)文對(duì)定性和定量的解釋，筆者可以得出結(jié)論：項(xiàng)目適宜或不適宜采取PPP模式不在于“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高”而是在于采取PPP模式“與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等”及采取PPP模式“是否降低項(xiàng)目全生命周期成本”。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))強(qiáng)調(diào)，PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革”，如此重要的變革（改革）舉措更應(yīng)該做好頂層設(shè)計(jì)。筆者要指出的是（提醒）“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”是否就必須采取PPP模式嗎？這要結(jié)合物有所值來(lái)判斷，詳見下面論述。能否反過(guò)來(lái)講“投資規(guī)模不大、但有需求、價(jià)格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場(chǎng)化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”不適宜采取PPP模式嗎？恰恰是“投資規(guī)模不大、但有需求、價(jià)格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場(chǎng)化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”更需要PPP。四、如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)部分相應(yīng)條款（一）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第六條“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式”？第六條其實(shí)是個(gè)定性判斷（經(jīng)驗(yàn)判斷或價(jià)值判斷），在法律人士看來(lái)第六條其實(shí)是可有可無(wú)。筆者提醒PPP專家們高度關(guān)注英國(guó)SPV組成的新變化新規(guī)定新安排。筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)提政府退出是不全面的。國(guó)家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草的“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法”“起草說(shuō)明”中稱，特許經(jīng)營(yíng)立法，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。CGU投入并負(fù)責(zé)公共部門股權(quán)投資安排（the public sector equity investment vehicle），GGU獨(dú)立于采購(gòu)公共部門。PF2新變化之一體現(xiàn)在英國(guó)SPV(特殊目的公司或項(xiàng)目公司）不允許具體采購(gòu)公共部門（對(duì)應(yīng)中國(guó)“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”）投資入股并持有SPV股份。PF2新變化有許多，從原有的PFI機(jī)制變動(dòng)中，我們也可以略微看到未來(lái)英國(guó)中央政府采購(gòu)模式的趨勢(shì)和走向。PF2繼續(xù)采用公私合營(yíng)的模式，PF2又對(duì)原有的PFI機(jī)制作了很多重大的變更。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項(xiàng)目指引（PFI guidance）的“私人融資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”（Standardisation of