【正文】 行部門預(yù)算 創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制改革背景。從理論上講，一是按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，通過收費(fèi)形式將部分具有明確受益主體的公共服務(wù)成本直接向受益者收取的收入；二是為了校正或制止具有外部負(fù)效應(yīng)的行為，通過懲罰性收費(fèi)和罰款等方式取得的收入；三是憑借國有資產(chǎn)（資源）所有權(quán)，通過資產(chǎn)（資源）收益的形式取得的收入。強(qiáng)化非稅收入管理也是建立完善我國部門預(yù)算的前提條件。我國各級政府的財(cái)政收入上不規(guī)范，收費(fèi)占我國各級財(cái)政收入的比重也較多。非稅收入主要是各項(xiàng)政府收費(fèi)問題。規(guī)范非稅收入管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，是深化財(cái)政改革，建立和完善公共財(cái)政體制，推進(jìn)依法行政，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的一個(gè)重要舉措。分析：2004年《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“要完善集中統(tǒng)一的公共財(cái)政體制，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范的部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排和規(guī)范使用財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)等政府非稅收入。要充分利用“金財(cái)工程”網(wǎng)絡(luò)化來進(jìn)行非稅收入管理。有的地方成立了票據(jù)監(jiān)管中心，加強(qiáng)票據(jù)管理與監(jiān)督。（四）要進(jìn)一步規(guī)范票據(jù)管理。（三）利用財(cái)政改革創(chuàng)造的條件，繼續(xù)深化非稅收入征繳管理制度。我國非稅收入由財(cái)政部門的基建、農(nóng)稅、工交、國資等有關(guān)業(yè)務(wù)部門（司/處/科/股）分散征收，有些是委托有關(guān)部門和單位代征，沒有一個(gè)規(guī)范、統(tǒng)一的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理（除少數(shù)已經(jīng)成立了非稅局的省份以外）。（一）確立非稅收入的新理念，加大政策研究和宣傳力度。建議。我國在非稅收入管理方面至今尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實(shí)施條例》基本不涉及非稅收入管理。一些已納入財(cái)政管理的非稅收入，存在與執(zhí)收單位利益掛鉤現(xiàn)象。按有關(guān)規(guī)定，土地出讓金收入應(yīng)當(dāng)全額繳入國庫，但實(shí)際執(zhí)行過程中，相當(dāng)一部分未繳入國庫。非稅收入未完全納入預(yù)算管理。國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等，有相當(dāng)一部分由其他部門為主負(fù)責(zé)管理。如，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)分別由中央和省兩級財(cái)政、價(jià)格部門牽頭審批。大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家均由財(cái)政部門集中管理非稅收入。與大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家中央（聯(lián)邦）非稅收入、省（州）非稅收入占本級財(cái)政收入10%以下和1020%相比，我國中央非稅收入、地方非稅收入約占本級財(cái)政收入15%和45%的比例明顯偏高。當(dāng)前在非稅收入管理方面仍然存在一些亟待解決的問題。在加拿大，％，％；在美國，州和地方政府的財(cái)政收入20％以上來自非稅收入。發(fā)達(dá)國家非常重視非稅收入管理，并建立了嚴(yán)格的法律制度規(guī)范，將其作為整個(gè)財(cái)政管理的重要組成部分。2004年，我國政府非稅收入突破了6000億元大關(guān)，地方政府的非稅收入規(guī)模更是超常增長，占地方財(cái)政收入的比重迅速提高。盡管實(shí)行了預(yù)算外資金管理改革，但多年來一些省份未納入管理的非稅收入還是占到了總非稅收入的60%70%，財(cái)政對這方面資金的監(jiān)管十分困難。第四節(jié) 非稅收入改革一、案例分析：摘自：構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要基礎(chǔ)——規(guī)范非稅收入管理 潘承祥 現(xiàn)狀。國家預(yù)算法于94年8屆人大通過，于95年1月1日實(shí)施，明確規(guī)定了人大及常委會、各級政府、財(cái)政部門預(yù)算權(quán)限。思考題：國家預(yù)算與國家決算的關(guān)系如何？二、原理綜述國家預(yù)算包括預(yù)算編制、執(zhí)行及決算三個(gè)環(huán)節(jié)。但決算草案與當(dāng)初的預(yù)算略有出入是屬于正?，F(xiàn)象，從2004年中央決算草案看，這次提交的決算草案與十屆全國人大三次會議審查和批準(zhǔn)的2004年中央預(yù)算執(zhí)行情況略有變化，說明2004年中央預(yù)算執(zhí)行情況是好的。國家預(yù)算收支數(shù)與國家決算收支數(shù)可能會有一些出入，國家預(yù)算的主要特征在于它的計(jì)劃性，而計(jì)劃的最終目的在于它的準(zhǔn)確性。分析：這是一個(gè)有關(guān)國家決算的案例。財(cái)經(jīng)委員會提出“應(yīng)逐步提高中央基本建設(shè)預(yù)算年初分配到項(xiàng)目的到位率，合理劃分中央與地方基本建設(shè)預(yù)算管理事權(quán)，相對固定的屬于地方一般公共事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目投資，應(yīng)當(dāng)納入地方預(yù)算”的建議，希望地方的事情真正由地方去管理，即使是中央財(cái)政撥款的部分，也是把款項(xiàng)劃給地方，由地方統(tǒng)一支配。財(cái)經(jīng)委員會還為進(jìn)一步做好財(cái)政預(yù)算工作，提出了建議，其中主要包括：界定和完善部門預(yù)算中基本支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對非稅收入的監(jiān)管，解決醫(yī)療、醫(yī)藥單位財(cái)務(wù)收支中的問題，嚴(yán)格禁止學(xué)校違規(guī)收費(fèi)，落實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的措施，規(guī)范中央與地方財(cái)政之間的劃轉(zhuǎn)等。財(cái)經(jīng)委員會肯定了審計(jì)署對預(yù)算執(zhí)行情況依法進(jìn)行審計(jì)后發(fā)布的審計(jì)工作報(bào)告，認(rèn)為審計(jì)報(bào)告中提出的加強(qiáng)中央預(yù)算管理的意見是可行的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加以落實(shí)。2004年中央預(yù)算執(zhí)行情況是好的，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況也是歷年中最好的。思考題：為什么要加強(qiáng)國家預(yù)算的監(jiān)督？如何使國家的錢花得物有所值？（二）:全國人大財(cái)經(jīng)委擬通過《2004年中央決算（草案）》2005年7月12日，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會公布了對2004中央決算草案和決算報(bào)告的審查結(jié)果，并向國務(wù)院提出建議批準(zhǔn)《2004年中央決算（草案）》。預(yù)算規(guī)定的收入任務(wù)，必須保證完成，做到及時(shí)足額地上繳國庫；預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)支出必須及時(shí)的撥付。看好13億中國人的“錢袋子”，是全國人民代表大會最重要職權(quán)之一。全國人大常委會委員長吳邦國9日在向大會做常委會工作報(bào)告時(shí)也指出，2005年要重點(diǎn)監(jiān)督財(cái)政收支、赤字和國債規(guī)模、預(yù)算超收收入使用情況，支持審計(jì)機(jī)關(guān)依法開展工作。聽取審計(jì)報(bào)告是對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的重要手段。按慣例，每年6月，全國人大財(cái)經(jīng)委都將召開全體會議，聽取審計(jì)署和財(cái)政部的有關(guān)匯報(bào)，對上一年的財(cái)政決算進(jìn)行初步審查。全國人大及其常委會的這些措施，大大推動了國務(wù)院有關(guān)部門的預(yù)算制度改革，增強(qiáng)了監(jiān)督的可操作性。1999年6月，九屆全國人大常委會第十次會議上，一些常委會組成人員為審計(jì)報(bào)告揭露的一些政府部門擠占挪用財(cái)政資金用于投資、購置辦公樓和宿舍甚至炒股等問題所震驚，呼吁通過立法手段，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督。然而長期以來，由于沒有具體的操作程序和實(shí)施監(jiān)督的細(xì)則，各級人大對財(cái)政預(yù)算、全國人大及其常委會對中央預(yù)算的審查監(jiān)督基本上是程序性的。預(yù)算監(jiān)督實(shí)現(xiàn)由程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查的轉(zhuǎn)變。每年全國人代會期間，在代表們對預(yù)算進(jìn)行審查的同時(shí)，全國人大財(cái)經(jīng)委也在對預(yù)算草案進(jìn)行又一輪的審查，并根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會的審查意見，向大會主席團(tuán)提交了審查結(jié)果報(bào)告。財(cái)政部據(jù)此進(jìn)行第一次修改。從會前兩次初審，到大會期間代表審閱、財(cái)經(jīng)委審查，從主席團(tuán)會議通過審查結(jié)果報(bào)告，到大會最終表決，國家預(yù)算要在全國人大“連闖”大大小小六道“關(guān)口”，才能最后得到批準(zhǔn)。第三節(jié) 國家預(yù)算的編制審批執(zhí)行決算一、案例分析（一）: 看好13億人的“錢袋子”預(yù)算審查，就是對政府如何花錢的監(jiān)督，就是要為13億中國人看好“錢袋子”?？傊?，零基預(yù)算主要變成了財(cái)政部門控制支出部門的工具，而不是一種改進(jìn)資源配置效率的最佳方式。即使在該領(lǐng)域，由于財(cái)力緊張、政治與行政體制的制約等因素，零基預(yù)算并沒有改變預(yù)算過程。這意味著，零基預(yù)算只能影響預(yù)算支出中一部分支出的決策。在我國零基預(yù)算并沒有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，基本的預(yù)算框架是一種控制預(yù)算。財(cái)政部門希望通過零基預(yù)算來審查過去在基數(shù)加增長的模式下形成的不合理的預(yù)算基數(shù)，使得預(yù)算資金的分配更加科學(xué)，增進(jìn)資金配置的效率。首先，部門預(yù)算一直缺乏自主權(quán)，它必須執(zhí)行中央的政策,中央的政策文件構(gòu)成政府各個(gè)部門預(yù)算基數(shù)的基礎(chǔ)。對于某些人員年齡結(jié)構(gòu)偏大的部門來說，公費(fèi)醫(yī)療支出已是一個(gè)相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)，在經(jīng)費(fèi)不足的情況下，“吃專項(xiàng)”就是不可避免的。政治權(quán)力的非正式安排將會干擾零基預(yù)算的排序過程和排序結(jié)果，從而使得零基預(yù)算無法真正進(jìn)行科學(xué)的排序。這就意味著，某些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)際上是不受零基預(yù)算過程影響的。其一，目前我國的某些地方政府政府職能和目標(biāo)不明確，很難對預(yù)算進(jìn)行真正意義的排序?！痹诠媒?jīng)費(fèi)不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通常會從專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中挪用經(jīng)費(fèi)來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的缺口（稱為“吃專項(xiàng)”），這極大地限制了零基預(yù)算的效果。零基預(yù)算主要適用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在控制預(yù)算框架內(nèi)，零基預(yù)算主要用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)決策。零基預(yù)算改革的局限性。首先，根據(jù)零基預(yù)算的邏輯，開始砍掉一些構(gòu)成原來預(yù)算基數(shù)的支出項(xiàng)目，例如，失去了政策依據(jù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)人批條子形成的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、一次性的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、不屬于本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的支出。因?yàn)?，部門預(yù)算改革要求政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，而且強(qiáng)調(diào)將預(yù)算外資金納入各個(gè)部門的預(yù)算。在部門預(yù)算改革中，零基預(yù)算被視為一種最佳的預(yù)算編制模式。從1993年開始，我國的一些地方政府開始試驗(yàn)零基預(yù)算。因此，這種預(yù)算模式被稱為零基預(yù)算。由于基數(shù)的存在，使得公共預(yù)算很難進(jìn)行資源的再分配，從而降低了資源的配置效率。“我們需要一個(gè)好的制度來保護(hù)干部，沒有好的制度，任何人都有可能變壞?；谶@樣的假設(shè)，西方國家都在制度上對公共領(lǐng)域的人，尤其是對公務(wù)人員有了很好的制衡措施，他們很少有恣意而為的空隙。世上沒有圣人，也沒有超人，都是凡人，關(guān)鍵是要看在什么制度環(huán)境下。對于公共財(cái)政資金的使用，我國還缺乏一個(gè)剛性的規(guī)則，大多都是在潛規(guī)則下操作出來的。實(shí)際上我國地方財(cái)政資金都是由當(dāng)?shù)攸h政一把手和副手支配使用的，普通老百姓并不知道這些資金從哪里來，又花到哪里去。1993年黨的十四屆三中全會決定建立這一體系，但該體系一直沒有建立起來。在發(fā)達(dá)國家，都建立了相當(dāng)完備的復(fù)式預(yù)算體系。為了控制越來越多的赤字、借債、資本投資、社會保障等而設(shè)置的復(fù)式預(yù)算，對不同的收支進(jìn)行分類，以便采取不同的控制措施。作為四川省主管財(cái)政的副省長，李達(dá)昌批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移用途的這筆資金是專項(xiàng)貸款，這本身是錯(cuò)誤的。對四川省財(cái)政廳來說，如果“中川國際”公司日后還不上這筆貸款，省財(cái)政廳則要承擔(dān)還款責(zé)任。從李達(dá)昌的角度來說，他批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移用途的是貸款資金，而不是財(cái)政資金。從來源看，是財(cái)政部把這筆資金劃撥到中國進(jìn)出口銀行，這是財(cái)政資金。１９９９年１２月至２０００年１月，李達(dá)昌在女兒等人的攛掇下，擅自批準(zhǔn)中川國際挪用財(cái)政部下?lián)艿模矗玻谷f美元專項(xiàng)資金（中川國際參與建設(shè)烏干達(dá)水電項(xiàng)目，國家財(cái)政部撥出１億元用于援外項(xiàng)目賠償風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，?？顚Ｓ茫?，致使近３８５萬美元（折合人民幣３１８７萬元）的損失無法追回。第二節(jié) 國家預(yù)算的類別一、案例及分析（一）:建復(fù)式預(yù)算體系 用制度管住干部2006年４月４日，北京市第一中級人民法院以濫用職權(quán)罪判處四川省原副省長李達(dá)昌有期徒刑７年。國家預(yù)算的級次劃分依據(jù)一級政權(quán)，一級預(yù)算主體，一級預(yù)算的原則，我國存在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級預(yù)算，每一級政府就其預(yù)算向該級人大作預(yù)算報(bào)告，尋求該級人大批準(zhǔn)，并向上級人大備案。從形式上看，由一系列特定的表格組成,如經(jīng)費(fèi)預(yù)算表格、資本預(yù)算表格等。思考題：2006年國家預(yù)算實(shí)施的背景。從2006年國家預(yù)算來看，保持收支穩(wěn)定增長，實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策。國家預(yù)算是指國家的基本的財(cái)政收支計(jì)劃，即財(cái)政收入在取得之前和財(cái)政支出在分割之前必須要進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測。狠抓依法理財(cái)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理和會計(jì)基礎(chǔ)工作。確保落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)籌”需要，堅(jiān)決反對鋪張浪費(fèi)。著力加大財(cái)政保障力度，加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)。著力加大轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。著力支持就業(yè)再就業(yè)和社會保障工作，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會。２００６年，全國財(cái)政收入增幅安排１２％，一方面是考慮了中央確定的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)期指標(biāo)，另一方面充分考慮了各種減收因素。中央財(cái)政國債余額３５５６８億元，比２００５年同口徑增加２９５４億元。中央財(cái)政收支相抵，赤字２９５０億元，比２００５年預(yù)算減少５０億元，財(cái)政赤字占ＧＤＰ的比重預(yù)計(jì)進(jìn)一步下降到１．５％。２００６年預(yù)算的主要指標(biāo)安排如下：中央財(cái)政總收入１９２７２．０４億元，比２００５年增加２０２２．２５億元，增長１１．７％。，明確財(cái)政資金使用績效目標(biāo)，增強(qiáng)部門預(yù)算報(bào)告的透明度和可問責(zé)性。6。提交的預(yù)算草案應(yīng)細(xì)化到款項(xiàng)，以保證人大有足夠的時(shí)間對提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。按李嘉圖等價(jià)定理的含義，即如果人們意識到，手中持有的政府債 【找了很多，請大家挑兩條寫，避免太多人重復(fù)！】 ，應(yīng)結(jié)合部門預(yù)算改革，實(shí)施“收支兩條線”改革，將各部門預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理，合理核定支出標(biāo)準(zhǔn)，并按標(biāo)準(zhǔn)供給經(jīng)費(fèi)，還要根據(jù)新情況完善有關(guān)法規(guī)、規(guī)章，實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”管理的法制化、制度化、規(guī)范化。李嘉圖等價(jià)定理的意義在于，公眾是否將政府發(fā)行的債券視為財(cái)富的一部分，關(guān)系動國民收入水平的決定。因?yàn)檎畟某钟姓呖梢砸皇謴恼种蝎@得債券利息，另一手又將這些債券的本金和利息用以支付為償還債券本息而征收的更高的稅收。這樣，納稅人原有的消費(fèi)方式并不會發(fā)生變化。面對稅負(fù)在時(shí)間上的調(diào)整，納稅人可以用增加儲蓄的方式來應(yīng)付下一期增加的稅收。假定人口不隨時(shí)間而變化，政府決定對每個(gè)人減少現(xiàn)行稅收（一次性總付稅）100元，由此造成的財(cái)政收入的減少，通過向每個(gè)人發(fā)行100元政府債券的形式來彌補(bǔ)（再假定債券期限為一年，年利息率為5％），以保證政府支出規(guī)模不會發(fā)生變化。李嘉圖等價(jià)定理認(rèn)為，征稅和政府借款在邏輯上是相同的。一、李嘉圖等價(jià)定理的內(nèi)容和意義“李嘉圖等價(jià)定理”（Ricardian Equivalence Theorem）這一術(shù)語，最早出現(xiàn)在1976年詹姆斯在政府舉債的情況下，社會總需求發(fā)生何種變化，將直接影響到國民收入水平的決定。他發(fā)表于1974年的著名論文《政府債券是凈財(cái)富嗎？》在經(jīng)濟(jì)學(xué)界引起了廣泛關(guān)注，這一理論因而成為新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分。20世紀(jì)70年代，這一原理重新被美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特大衛(wèi)分稅制體制運(yùn)行地方財(cái)政面臨的主要問題和困難：（1）分稅制并沒有從根本上改善地方財(cái)政困難狀況；（2）政府間事權(quán)劃分不 清、財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾并沒有解決，財(cái)政支出范圍、結(jié)構(gòu)無法調(diào)整，支出規(guī)模壓不下來；（3）地區(qū)間財(cái)政發(fā)展差距又有擴(kuò)大；（4）稅收征管和分級分稅的財(cái) 政體制相脫節(jié)；（5）地方稅體系不健全，分稅制難以貫徹落實(shí)。以張銳、姜長云、賈康、沈坤榮、付文林為代表的學(xué)者對分稅制與地方財(cái)政體制問題進(jìn)行了認(rèn)真研究和探討。主要學(xué)者及其代表作有楊衛(wèi)華（1996）、王振宇（2006）等。（4）一些 過去利用銀行貸款或通過集資的方式籌集資金搞財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目的地方，在消費(fèi)稅、增值稅劃為中央稅和共享稅之后，喪失了以稅還貸的能力，形成了無力償還的債 務(wù)。（2）這次改革稅 制，總體上維持原來的稅負(fù)水平，但稅收在