【正文】 以滿足職能需要等問題，內(nèi)部審計監(jiān)督難以有效發(fā)揮作用。據(jù)悉，全國各級審計機關(guān)人員約9萬人，但使用財政資金的部門、單位多達(dá)300萬個，這樣的矛盾、壓力只能通過制度創(chuàng)新發(fā)揮合力加以解決。政府審計以其行政權(quán)威，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任行使審計監(jiān)督權(quán)力。五、建立公共部門注冊會計師審計制度是完善公共部門審計監(jiān)督體系的內(nèi)在要求現(xiàn)階段，我國公共部門審計監(jiān)督體系機制尚不健全。但也應(yīng)當(dāng)看到，在我國教育、醫(yī)療、科研等領(lǐng)域，還存在財務(wù)管理薄弱、財政透明度不高等問題，導(dǎo)致公共部門的公信力受損，這些問題又往往和上學(xué)難、看病難等社會問題交織在一起，在一定程度上加劇了社會矛盾。以此為契機，各級政府及其組成部門信息公開的力度不斷加大，社會公眾的民主意識、權(quán)利意識、參政議政意識也不斷增強。四、建立公共部門注冊會計師審計制度是提升公共部門透明度和公信力的必然選擇政府信息公開是滿足各相關(guān)利益主體對政府財務(wù)狀況信息需求的有效途徑，也是增強政府透明度的重要舉措。作為發(fā)債主體，地方政府應(yīng)根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計核算方法確認(rèn)、計量、記錄、報告地方政府財務(wù)狀況和運行情況，全面完整規(guī)范地披露地方政府債務(wù)信息。防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵是規(guī)范政府的舉債融資行為。根據(jù)審計署公布的2013年第32號公告，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，三類地方政府性債務(wù)總額接近18萬億元。建立與實施公共部門注冊會計師審計制度，不僅是政府財務(wù)報告審計和公開機制建設(shè)的重要內(nèi)容，而且可以促進政府建立健全會計核算體系，推動政府會計準(zhǔn)則和會計制度的有效執(zhí)行，確保政府財務(wù)報告分析利用數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性，切實保障政府會計改革順利實施。2015年10月，財政部部長樓繼偉簽署財政部令第78號，公布了《政府會計準(zhǔn)則———基本準(zhǔn)則》。二、建立公共部門注冊會計師審計制度是推動政府會計改革順利實施的重要保障2014年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部制定的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（下稱“《改革方案》”），明確政府會計改革的主要任務(wù)是：建立健全政府會計核算體系；建立健全政府財務(wù)報告體系；建立健全政府財務(wù)報告審計和公開機制；建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系。從這個意義上講，新一輪財稅體制改革是一場關(guān)系我國現(xiàn)代化事業(yè)和國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國家治理體系、實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。“引入社會力量參與審計，增強審計的公信力”，既是對注冊會計師審計地位作用的充分肯定，也為建立公共部門注冊會計師審計制度指明了方向、賦予了重托。2014年12月，國務(wù)院總理李克強在接見全國審計機關(guān)先進集體和先進工作者代表時強調(diào)，要打造一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)優(yōu)、能打硬仗的“審計鐵軍”，同時要“引入社會力量參與審計，增強審計的公信力”。目前，我國對注冊會計師行業(yè)已建立了較為成熟的行政監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管模式，同時持續(xù)健全完善以《注冊會計師法》為統(tǒng)馭的法規(guī)制度體系，大力發(fā)展以承擔(dān)無限連帶責(zé)任為特征的合伙制組織形式，并將注冊會計師注冊、執(zhí)業(yè)全過程納入監(jiān)管范疇之中，促進注冊會計師不斷強化風(fēng)險意識、責(zé)任意識和民事賠償意識，注冊會計師的誠信度和公信力穩(wěn)步提升，為推行公共部門注冊會計師審計制度提供了重要保障。同時，行業(yè)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略深入實施，領(lǐng)軍人才培養(yǎng)工程持續(xù)提升，特別是適應(yīng)財政預(yù)算改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等專門開辦了特色領(lǐng)軍班，為實施公共部門注冊會計師審計制度儲備了一大批職業(yè)道德良好、業(yè)務(wù)技能精湛的專業(yè)英才。這些業(yè)務(wù)實踐使注冊會計師逐步熟悉和掌握了公共部門法律法規(guī)、業(yè)務(wù)特征和運行狀態(tài)，為下一步獨立開展公共部門審計業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ)。在執(zhí)業(yè)中，注冊會計師已經(jīng)擁有了先進的軟件系統(tǒng)和科學(xué)的工作底稿模版，這些都可以借鑒應(yīng)用于對公共部門審計工作中。我國會計行業(yè)的專業(yè)化、國際化邁上了新臺階，也為構(gòu)建公共部門注冊會計師審計制度打下了堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。改革開放以來，特別是從2006年我國會計審計準(zhǔn)則體系實現(xiàn)與國際規(guī)則趨同以來，相關(guān)制度、準(zhǔn)則建設(shè)進程進一步加快。因此，注冊會計師的獨立性是推行公共部門審計的基石，可以進一步滿足公共治理環(huán)境下的多元化治理需求。對于公共部門審計工作，我國目前主要采用政府審計和單位內(nèi)部審計的方式，其中政府審計主要側(cè)重對財政資金使用效率和效果的審計，面對即將來臨的政府財務(wù)報告審計，特別是地方政府舉債融資機關(guān)財務(wù)報告的審計，審計機關(guān)的獨立性可能承受較多疑慮，而單位內(nèi)部審計則不可避免地面臨獨立性更加缺失的問題。（一）注冊會計師的獨立性是推行公共部門審計的重要基石獨立性是注冊會計師行業(yè)生存發(fā)展和保持活力的靈魂，注冊會計師的獨立性既表現(xiàn)為形式上的獨立，更表現(xiàn)為實質(zhì)上的獨立。經(jīng)注冊會計師的審計鑒證，2001－2012年間累計調(diào)整利潤總額5070億元、應(yīng)交稅費1158億元、資產(chǎn)總額30996億元，為提高上市公司的信息披露質(zhì)量、維護投資者利益和市場經(jīng)濟秩序作出了重大貢獻(xiàn)。具體到我國而言，自改革開放后注冊會計師審計制度得以恢復(fù)重建以來，注冊會計師行業(yè)在促進開放招商引資、深化金融改革和國企改革、發(fā)展資本市場等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。三、我國開展公共部門注冊會計師審計的可行性分析注冊會計師行業(yè)是市場經(jīng)濟建設(shè)的重要基礎(chǔ)。綜上所述，本報告認(rèn)為，公共部門注冊會計師審計制度，是指會計師事務(wù)所及其注冊會計師依法獨立對公共部門財務(wù)報告（含地方政府發(fā)債相關(guān)財務(wù)報告）實施審計，發(fā)表審計意見，出具審計報告的制度安排；以及會計師事務(wù)所接受政府部門或其他公共部門委托，對公共部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、預(yù)算績效、領(lǐng)導(dǎo)干部（或領(lǐng)導(dǎo)人員，下同）經(jīng)濟責(zé)任和其他特定事項進行審計，并按政府采購協(xié)議或其他委托協(xié)議提供專業(yè)服務(wù)的制度安排。比如，針對地方政府債務(wù)發(fā)行等相關(guān)要求，圍繞地方政府資產(chǎn)狀況、收入規(guī)模和償債能力及其披露情況展開審計。在執(zhí)行公共部門通用目的財務(wù)報告審計業(yè)務(wù)中，審計目標(biāo)是通過對公共部門的財務(wù)信息是否按照適用的公共部門財務(wù)報告編制基礎(chǔ)進行公允列報發(fā)表審計意見，從而提高預(yù)期使用者對公共部門財務(wù)報告的信賴程度。一般認(rèn)為，財務(wù)報表和財務(wù)報告信息含量最為豐富，也最為系統(tǒng)化，它是依據(jù)某一財務(wù)報告框架對某一實體的歷史財務(wù)信息的結(jié)構(gòu)性表述，相關(guān)附注信息還包括了大量的非財務(wù)信息，體現(xiàn)了某一時點該實體的經(jīng)濟資源或某一時期經(jīng)濟資源或義務(wù)的變化，能夠比較全面系統(tǒng)地反映該實體的經(jīng)濟事項或活動及其相關(guān)后果。注冊會計師審計的目標(biāo)是通過提供增量信息，為報表使用者決策服務(wù)。從上述定義中可以看出，注冊會計師審計服務(wù)于廣泛的財務(wù)報表預(yù)期使用者這一公眾對象。就大多數(shù)通用目的財務(wù)報告編制基礎(chǔ)而言，注冊會計師針對財務(wù)報表是否在所有重大方面按照財務(wù)報告編制基礎(chǔ)編制并實現(xiàn)公允反映發(fā)表審計意見。第十八條規(guī)定：注冊會計師審計的目的是提高財務(wù)報表預(yù)期使用者對財務(wù)報表的信賴程度。值得注意的是，負(fù)責(zé)執(zhí)行美國政府審計的官員通常也是美國注冊會計師。三是在非營利組織方面，主要由注冊會計師開展審計工作。比如英國，中央政府的審計由國家審計機關(guān)（NAO）執(zhí)行，地方政府或機構(gòu)審計將全部由會計師事務(wù)所執(zhí)行。主要表現(xiàn)為針對不同層級的政府、高校和醫(yī)療機構(gòu)以及非營利組織等，根據(jù)不同的法律法規(guī)要求，相應(yīng)開展注冊會計師審計工作。因此，世界范圍內(nèi)許多國家已在公共部門實施了注冊會計師審計。（二）世界范圍內(nèi)開展公共部門注冊會計師審計的情況從注冊會計師審計業(yè)務(wù)視角來看，公共部門審計相對于私人部門審計，主要區(qū)別在于審計對象的業(yè)務(wù)特點和報告編制基礎(chǔ)有所不同。美國會計學(xué)會指出，注冊會計師審計是指為確定關(guān)于經(jīng)濟行為及其后果和所制定的標(biāo)準(zhǔn)之間的一致程度，而對與這種結(jié)論有關(guān)的證據(jù)進行客觀收集、評定，并將審計結(jié)果傳達(dá)給利害關(guān)系人的系統(tǒng)過程。一、世界范圍內(nèi)公共部門注冊會計師審計的定位與目標(biāo)自19世紀(jì)以來，特別是隨著公共管理、公共治理運動的興起，各國不同程度地引入了公共部門注冊會計師審計制度。為此，需要進一步深入推動包括財務(wù)信息在內(nèi)的公共部門信息公開的日益常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，不斷提升公共部門的透明度和認(rèn)可度。近年來，由“郭美美事件”引發(fā)的對紅十字會的質(zhì)疑，以及一些慈善機構(gòu)、基金會深陷信用漩渦，為公共部門加快提升透明度提供了鏡鑒。（四）公共部門特別是地方政府舉債融資信息披露機制不完善2014年修正發(fā)布的《預(yù)算法》為地方政府舉債“開前門、堵后門”提供了堅實的法制保障，但在現(xiàn)行制度框架下，偏重對地方政府發(fā)行債券的信用評級，尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的債券發(fā)行相關(guān)財務(wù)報告的注冊會計師審計制度，在一定程度上削弱了舉債融資信息披露的完整性和公信力。（三）公共部門內(nèi)部控制仍較薄弱從近年來公開披露的監(jiān)督檢查報告看，公共部門還存在預(yù)算編制粗放、違規(guī)改變資金用途、拆借挪用財政資金、利用虛假票據(jù)入賬、私設(shè)“小金庫”、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)、項目管理與招投標(biāo)管理松弛、會計基礎(chǔ)工作欠扎實等問題，其中許多問題與內(nèi)部監(jiān)督乏力、內(nèi)部控制流于形式密切相關(guān)。有的部門違規(guī)問題不容忽視，如水利部、工程院、民委、司法部、社科院、住建部等部門問題金額比例都超過20%。這一問題的成因是多方面的，主要是我國尚未建立健全公共部門財務(wù)報告尤其是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度，導(dǎo)致財政、審計機關(guān)的監(jiān)督難以向縱深推進；同時，即便在未來一段時間建立起政府綜合財務(wù)報告制度，由審計機關(guān)來實施審計并發(fā)表審計意見也存在諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)。（一）公共部門財務(wù)報告審計監(jiān)督制度缺位研究發(fā)現(xiàn)，財政、審計機關(guān)依法監(jiān)督公共部門并取得了一定成效。綜上所述，我國公共部門具有數(shù)量多、分布廣、地位作用特殊、社會關(guān)注度高等特點，在經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理體系建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。其中公共部門主要分布在機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位等組織。這些組織所涉及的領(lǐng)域非常廣，如慈善、教育、藝術(shù)、學(xué)術(shù)、環(huán)保等，主要包括學(xué)會、協(xié)會、基金會等社會組織。在我國，這類部門主要包括公立醫(yī)院、公立學(xué)校、文化館、圖書館等事業(yè)單位。（2）事業(yè)單位事業(yè)單位根據(jù)國家授權(quán)和委托，從事公共服務(wù)，為公眾提供科學(xué)、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品，其運營經(jīng)費全部或部分來自財政撥款，或者依靠服務(wù)收費。根據(jù)上述公共部門的概念，本報告研究結(jié)合我國當(dāng)前的公共行政管理體制，提出公共部門主要包括：（1）國家機關(guān)在公共部門體系中，我國目前作為公務(wù)員系統(tǒng)管理的部門，制定和執(zhí)行國家法律法規(guī)和規(guī)章制度，擁有公共權(quán)力，維持社會秩序，從事公共管理，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不以營利為目的，運營經(jīng)費全部來自于財政撥款，屬于純粹的公共部門。從具體分類情況來看，公共部門主要包括：政府部門、學(xué)校、醫(yī)院和公用事業(yè)單位、其他非營利組織等，一些國家和地區(qū)也將國有企業(yè)看作公共部門。（二）實務(wù)層面的公共部門概念與分類一些國家和地區(qū)對公共部門作了清晰的定義，通常依據(jù)使用“