【正文】 環(huán)境的變化輕易改變自身的市場角色。國外政府引導基金典范的成功運作帶給我們的啟示包括：（1）明確角色定位。通過設立政策性創(chuàng)業(yè)投資引導基金來引導民間資金設立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金是創(chuàng)業(yè)投資發(fā)達國家和地區(qū)的重要經(jīng)驗。英國通過政府創(chuàng)業(yè)投資基金計劃，有效地促進了各地區(qū)設立區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金，并通過政府參股區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金的示范作用，有效性地促進了民間資金設立創(chuàng)業(yè)投資基金。基金明確規(guī)定政府參股的所有區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)只能投資中小企業(yè)，；間隔大于6個月后可以進行第二期投資，除非是得到特別許可。英國的政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不直接投資中小企業(yè)，而是通過支持各地區(qū)設立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，促進對中小企業(yè)的投資。1998年，《英國競爭力白皮書》宣布設立政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，用于消除中小企業(yè)的融資難問題。而此時國內(nèi)注冊的創(chuàng)業(yè)基金達97家基金，通過62家基金管理公司管理50億美元的資金。創(chuàng)投基金中的私人投資者在投資5年后可回購基金中的政府投資部分，回購額為成本加57% 的利率。在政府基金的引導和帶動下，到1998年，以色列累計有90家以上的創(chuàng)業(yè)投資基金設立，基金規(guī)模達到35億美元，實際投資規(guī)模約30億美元，極大地推動了高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金均采取有限合伙制，政府作為有限合伙人，在創(chuàng)業(yè)投資基金中沒有投資決策權，以確保基金的商業(yè)化運作。1993年1月，以色列政府撥款1億美元，正式設立YOZMA基金，目標是通過引導民間資金設立更多的商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，杠桿放大對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的資本支持，并培育創(chuàng)業(yè)投資專門人才。SBIC計劃堅持了摸索前行、讓利于民的原則，如在19581994年間，美國政府通過SBA向SBICs提供優(yōu)惠貸款，對于私人資本不超過1500萬美元的SBICs，政府貸款金額與私人資本的比例達3:1，對于規(guī)模更大的SBIC，比例也達到2:1，當SBICs將其可用于投資的全部資金的50%委托或進行創(chuàng)業(yè)投資時，每投入1美元就可從政府獲得4美元的低息貸款；1985年美國政府取消了對SBIC的直接資金支持，以提供發(fā)行長期債券擔保的方式，支持SBIC向初創(chuàng)企業(yè)提供股權投資，這些政府擔保的債券期限長達10年，且不需分期償付；1995年政府又增設了參與型證券，以提供權益擔保來促進SBIC的股權投資，對于參與型證券，SBIC在累積盈利前，可延遲對SBA的優(yōu)先支付，直到其累積獲取利潤，在利潤分配上，SBIC和SBA的具體分割比率按照私人資本杠桿比例（參與證券總值/私人資本）確定，2SBA分享SBIC約10%的凈利潤。小企業(yè)管理局（SBA）代表國會負責審批SBIC的創(chuàng)立，對SBIC的注冊資本、投資計劃、管理人員的資格進行審查，為SBIC提供政府資助和貸款擔保，并對SBIC的投資行為和財務狀況進行監(jiān)督。1958年美國國會出臺SBIC計劃，先后采取了優(yōu)惠貸款、債務擔保和權益擔保的方式，引導民間資本創(chuàng)辦小企業(yè)投資公司，向小企業(yè)提供長期貸款或股權投資。3政府引導基金發(fā)展的國外經(jīng)驗 從國際經(jīng)驗看，創(chuàng)業(yè)投資引導基金的杠桿放大作用可以推動國家創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的迅速發(fā)展，有效引導民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資這種高風險領域。這也許是目前事業(yè)型引導基金最可行有效的激勵機制。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導基金的的經(jīng)費、部門預算和引導基金是完全分開的。4．引導基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵機制由于引導基金是政府主導而非市場環(huán)境下自發(fā)成立，引導基金的管理團隊在市場認知及專業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調查等許多工作均需要借助第三方的其他機構來完成，因此引導基金的整理運作效果必然大打折扣。3．引導基金政策導向與GP利益不一致，兩者訴求存在分歧由于引導基金“社會服務”及“讓利于民”的特點，其政策導向與參股基金的收益導向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。一方面，這使得引導基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，導致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導基金合作，長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，無法達到其引導創(chuàng)業(yè)投資的目的。2．引導基金投資限制條件偏多，“擇地不擇優(yōu)”通過對各地區(qū)引導基金已出臺管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團隊在不同的地區(qū)均設立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。政府人員換屆往往導致政策的連續(xù)性差，影響引導基金后續(xù)出資；第三，引導基金的投資人地域性強，全國性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。除此之外，目前國內(nèi)的引導基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。而資金來源多樣化的引導基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯(lián)合出資設立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經(jīng)驗，與一般的政府化引導基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。引導基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導基金的運作模式。目前，除港澳臺之外的32個行政區(qū)中，有29個省(市、自治區(qū))已設立引導基金，既有省級引導基金，也有由地市或縣區(qū)級政府主導的引導基金。從地區(qū)分布來看，浙江省設立引導基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)級引導基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設立引導基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當?shù)刭Y本活躍度也是設立引導基金的重要基礎。其中，2010年成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導基金二期預期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國內(nèi)規(guī)模最大的政府引導基金，另外，2009年成立的北京股權投資發(fā)展基金規(guī)模達50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達40億元，2010年成立的大連市股權投資引導基金規(guī)模為30億元。自從2005年十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布，尤其是2008年國務院辦公廳轉發(fā)《關于促進創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》以來，地方政府設立引導基金的積極性顯著提高。對于退出收益的規(guī)定多數(shù)地區(qū)的規(guī)定并沒有過多細化，這也與我國引導基金起步較晚經(jīng)驗不足有關。根據(jù)各地的引導基金管理辦法規(guī)定，引導基金的退出基本上借鑒了私募股權基金的退出，主要渠道包括：一是引導基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權；二是引導基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出?！吨笇б庖姟返倪@一規(guī)定為各地引導基金的實踐操作提供了廣闊的實驗空間，有利于各地探索出符合當?shù)貙嶋H要求的具體操作方式，避免形成制度性障礙，有利于促進引導基金的發(fā)展。有“退”才有“進”，一個好的引導基金必然要有合理的退出方式，這樣才能形成資本的良性循環(huán)，實現(xiàn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的整體提高。北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導基金出資額的2倍。4．參股基金的投資方向限制投資階段方面，引導基金作為政府服務功能的一個載體，其服務中小企業(yè)發(fā)展的政策導向十分明顯，因此，多數(shù)引導基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導基金、浙江省創(chuàng)投引導基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%。3．參股基金的投資行業(yè)限制行業(yè)方面，引導基金的限制并不嚴格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金要求參股基金應重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊資金或承諾出資額的60%。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導基金出資額的2倍，在實際上該引導基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定。湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。2．參股基金的投資規(guī)模限制首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導基金出資額的2倍。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導基金等。1．參股基金的注冊地限制出于“政府引導”目的，引導基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。但是政府引導基金作為具有政府政策導向性的工具基金，不直接參與運作過程自然就要對合作的基金設定一定的條件，來保證資本的流向能夠符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方向、符合地區(qū)經(jīng)濟利益等?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規(guī)定，引導基金可以給予“輔導企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導企業(yè)”高新技術研發(fā)的費用支出。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。風險補助：引導基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構予一次性的補助。有限合伙制的組織形式中，政府就只能是引導基金作為出資人是有限合伙人（LP），并不參與到基金的管理中去。這個合作方式可以是公司制，也可以是有限合伙制，公司制的企業(yè)允許政府作為股東在基金運行事務中有一定的參與權，對此政府可以在協(xié)議中，做出規(guī)定。參股模式：政府引導基金主要采用的是階段參股模式，也就是說引導基金與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作參股設立新的創(chuàng)投機構，在設立時約定一個退出的期限，政府基金在期限到期時退出，如果有受讓方也可以隨時退出。根據(jù)各個地市出臺的政府引導基金管理辦法可以看到，我國引導基金的目前主要運作模式是參股和跟進投資，以風險補助和投資保障為輔助模式。此外，有的引導基金理事會委托第三方機構對引導基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構進行盡職調查及各類審計工作。另外，部分引導基金決策機構通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至50%。由于多數(shù)引導基金出于政策導向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構獲得業(yè)績分成的情況并不常見。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導基金均曾委托浦東科投作為其管理機構，也可算作委托專業(yè)機構管理的典型代表。五是委托外部專業(yè)管理機構負責引導基金管理。前者如北京股權投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金管理有限公司，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構負責基金管理運作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金的管理機構為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負責具體投資運作。二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負責引導基金的日常管理工作。對于日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設引導基金管理機構，或以公司制設立并對其自行管理，有的則委托相關事業(yè)單位或外部機構管理。各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區(qū)別，因此其權利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，并對引導基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。對于引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作。獨立事業(yè)法人制引導基金，因其事業(yè)單位的性質，更為強調“社會服務”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅動。政府引導基金放大效應的效果并不在于政府設立引導基金的投資額，更多的要看基金后續(xù)的運營，包括當?shù)卣恼攮h(huán)境，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，資本活躍程度，基金的投資效果等。深圳市的效果較好，從2011年設立到2014年底，政府承諾出資約9億元，獲得合作機構協(xié)議投資約110億元，財政資金的放大效果達12倍。截至2014年底全國共有政府引導基金228支，基金管理規(guī)模將近3000億元。募集資金的規(guī)模也多在當?shù)卣龑Щ鸸芾磙k法中進行了規(guī)定，根據(jù)各地財政資金的規(guī)模各有不同，從財政資金比較少的中西部地市到財力雄厚的東南部地區(qū)，規(guī)模從幾千萬到幾十億元不等。例如2006年成立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金一期注冊資金規(guī)模10億元，主要就是由國家開發(fā)銀行投資的。而實際上當前我國政府引導基金的資金來源主要為財政專項資金出資，由當?shù)刎斦块T負責籌措資金。我國引導基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金；引導基金的投資收益與擔保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業(yè)和社會捐贈資金等。同時，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導基金。《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》、《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導基金的設立和運行提供了實質性的法律指導。2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法