【正文】 育權(quán)的維護(hù)。要考慮我國對(duì)所簽署國際公約、國際文件的承諾 10， 注意尊重和維護(hù)公民生育權(quán)。立法要為今后調(diào)整和統(tǒng)一全國的生育政策留下足夠的空間和提供依據(jù)。地方關(guān)于計(jì)劃生育中夫妻生育的規(guī)定十分具體，且規(guī)定不盡相同，情況較為復(fù)雜，國家立法難以全面、準(zhǔn)確地覆蓋各種類型，體現(xiàn)各地政策的差異。故最后定位在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不變，既不放松也不收緊。因?yàn)閺?991年起，每年連續(xù)召開的中央計(jì)劃生育工作座談會(huì)及中央《決定》均明確強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行生育政策要保持穩(wěn)定不變 9。這樣似乎既照顧到人們的生育意愿，又考慮到城鎮(zhèn)居民的獨(dú)生子女一代結(jié)婚可以生二胎的自然過渡政策和農(nóng)村大多數(shù)情況下可以生育二胎的現(xiàn)實(shí) 8，好處是改變國際上普遍認(rèn)為的中國計(jì)劃生育政策是“一孩政策”的形象。從全國范圍來看，各地對(duì)非農(nóng)業(yè)人口的生育數(shù)量的規(guī)定基本一致，即一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，特殊情況可以照顧再生育一個(gè)孩子；農(nóng)業(yè)人口生育數(shù)量的規(guī)定大體可以分為三種情況 6；對(duì)于少數(shù)民族，一般實(shí)行寬于漢族的生育政策 7。我國現(xiàn)行生育政策的具體規(guī)定是各地依據(jù)國家現(xiàn)行政策，結(jié)合各地實(shí)際，通過制定地方計(jì)劃生育條例來體現(xiàn)的。這種觀點(diǎn)較多地反映在后來通過的法律中。與此同時(shí)，立法也要規(guī)定國家（通過政府）對(duì)于公民所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和職責(zé)以及違反這些義務(wù)與職責(zé)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。若僅從限制公民生育抓計(jì)劃生育難以提高工作水平，也難以保障人口與計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持久地發(fā)展。第三種意見認(rèn)為，是否實(shí)行計(jì)劃生育或者限制生育完全要視各國國情而定，而在中國實(shí)行計(jì)劃生育則完全是由中國的人口狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平等綜合性因素決定的。再有就是對(duì)于生育多子女的家庭，政府應(yīng)予以必要的關(guān)懷與照顧。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，生育權(quán)完全是個(gè)人的權(quán)利與自由領(lǐng)域的問題，是私權(quán)利領(lǐng)域或范疇中的問題，國家與政府不應(yīng)干預(yù)、也不宜干預(yù)，更不能對(duì)所謂“超生”的人進(jìn)行處罰或采取行政強(qiáng)制措施等。許多行政執(zhí)法部門的工作人員，尤其是基層的計(jì)劃生育部門干部多持此種觀點(diǎn)。因?yàn)榛緡呖梢裕ɑ驊?yīng)該）壓倒一切，而基本國策的貫徹和落實(shí)又離不開強(qiáng)有力的手段作保障?！　∽詈髲膰矣?jì)生委的“送審稿”到國務(wù)院提交全國人大常委會(huì)審議的“草案稿”都是采納了《人口與計(jì)劃生育法》這一法律名稱，將該法的調(diào)整范圍確定為重點(diǎn)是計(jì)劃生育，同時(shí)兼及與計(jì)劃生育有關(guān)的人口問題。另外一種意見主張稱為《計(jì)劃生育法》或《計(jì)劃生育管理法》。當(dāng)然這里并不等于“人口”與“計(jì)劃生育”各占一半。多數(shù)專家和各部門的意見主張將法律名稱定為《人口與計(jì)劃生育法》。（二）關(guān)于法律的名稱與調(diào)整范圍問題 5關(guān)于法律的名稱，最先起草時(shí)存在多種意見，如《計(jì)劃生育法》、《計(jì)劃生育管理法》、《生育法》、《人口與計(jì)劃生育法》、《人口法與計(jì)劃生育法》、《人口發(fā)展與幸福家庭法》等等。因?yàn)槲覈延谢緡叩囊?guī)定，該政策實(shí)施20多年來，已經(jīng)為人們所普遍認(rèn)可；另一方面各省、市、自治區(qū)已經(jīng)有相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章；再加上為了我國在處理國際事務(wù)和國際外交場(chǎng)合能贏得主動(dòng)權(quán)，免得授人以柄，最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門的計(jì)劃生育方面的法律。在繼續(xù)完善地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的同時(shí)，應(yīng)加快制定國家人口與計(jì)劃生育法的步伐，這既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大干部群眾的迫切愿望，對(duì)保障計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重要意義。下面就這些問題作一梳理和分析：（一）關(guān)于制定專門法律的必要性問題　　一種意見認(rèn)為制定專門法律極為必要。所以這部專門法律的出臺(tái)才有著不平凡的歷史，有著特殊的經(jīng)歷。最終在盡快完成從以基本國策（政策）向依基本法律推行計(jì)劃生育方面形成了全面共識(shí)。但即便如此有關(guān)機(jī)構(gòu)也從未放棄專門立法的努力。從1978年載入憲法到1982年修改憲法時(shí)更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)這一基本國策就可以看到其重視程度。同日，國家主席江澤民發(fā)布第63號(hào)主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。2001年12月，九屆全國人常委會(huì)召開第25次會(huì)議，對(duì)法律草案（修改稿）進(jìn)行了第三次審議。2001年4月，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召開了第21次會(huì)議，對(duì)法律草案進(jìn)行了第一次審議。國務(wù)院法制辦公室在廣泛征求國務(wù)院相關(guān)部門及地方政府意見的基礎(chǔ)上，對(duì)送審稿做了進(jìn)一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法（草案）》。 3配合全國政協(xié)辦公廳、提案委員會(huì)到兩省、區(qū)進(jìn)行了立法調(diào)查；組織專家、相關(guān)部門和計(jì)劃生育系統(tǒng)基層干部等就立法中的有關(guān)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行深入研究論證；國家計(jì)生委人口專家委員會(huì)和科技專家委員會(huì)兩次專門研究討論，對(duì)立法的必要性與可行性形成了基本共識(shí)。同年底，國家計(jì)生委成立了由相關(guān)部門參加的立法領(lǐng)導(dǎo)小組、起草小組和專家咨詢組。這一指示推動(dòng)了我國計(jì)劃生育法律、法規(guī)體系建立的進(jìn)程。1997年黨的十五大把實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，提出到2001年形成有中國特色的社會(huì)主義法律體系。但經(jīng)過論證和分析，認(rèn)為立法的時(shí)機(jī)仍不成熟。在1994年1月26日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于八屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的請(qǐng)示》中，《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》被列為第二類，即“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”，人口與計(jì)劃生育國家立法再次被提上議事日程。1990年8月國務(wù)院總理辦公會(huì)議決定，待地方計(jì)劃生育法規(guī)執(zhí)行一段時(shí)間，積累了一些經(jīng)驗(yàn)以后，再考慮制定條例及立法。在制定計(jì)劃生育法之前，可以先由國務(wù)院制定和頒布計(jì)劃生育條例?！　〉谌A段是從1989年到1990年。不立法計(jì)劃生育不能持久”的指示精神，國家計(jì)生委組織起草了《中華人民共和國計(jì)劃生育法》，先后修改了12稿?！　〉诙A段是從1982年到1988年。鄧小平曾指出“人口增長(zhǎng)要控制，應(yīng)該立法”。20多年來立法論證工作始終沒有間斷過。從地方立法來說，為適應(yīng)依法管理人口與計(jì)劃生育工作的要求，自1980年2月廣東省人大常委會(huì)制定并通過《廣東省計(jì)劃生育條例》開始，各省、直轄市、自治區(qū)先后制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章 2。1998年8月6日，國務(wù)院又對(duì)該行政法規(guī)進(jìn)行了修訂。由于當(dāng)時(shí)不具備制定計(jì)劃生育專門法律的條件，國家只是在通過制定有關(guān)婚姻、收養(yǎng)、婦女權(quán)益保障、未成年人保護(hù)、母嬰保健等相關(guān)法律時(shí)，增加有關(guān)計(jì)劃生育方面的條款，作出若干具體規(guī)定。1982年修訂的憲法規(guī)定，“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”、“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。二、我國《人口與計(jì)劃生育法》的立法過程述略　　我國人口與計(jì)劃生育的法制建設(shè)起步較晚，走過了一條由依靠政策到依靠相關(guān)法律、法規(guī)到國家制定人口與計(jì)劃生育專門法律的漫長(zhǎng)道路?！　伊⒎ň哂休^為有利的國際環(huán)境。20世紀(jì)90年代以來，我國認(rèn)真借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和提高計(jì)劃生育和生殖健康水平，履行對(duì)國際公約和國際文件的承諾。我國政府在簽署這些公約和文件時(shí)，申明中國將在不違背憲法有關(guān)計(jì)劃生育條款規(guī)定的情況下履行國際公約、文件所載的義務(wù)。20世紀(jì)90年