俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系研究-文庫吧資料
2025-07-03 12:45本頁面
【正文】 使各地區(qū)之間的社會經(jīng)濟(jì)差距繼續(xù)拉大。這些問題導(dǎo)致財(cái)政資金的無效使用，加大了各地區(qū)間的比例失調(diào)，加劇社會和政治緊張局勢（阿利穆爾扎耶夫等，2001）?！ ∪⒅醒肱c地方政府間財(cái)政關(guān)系的完善與發(fā)展趨勢 《至2005年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》指出：“俄羅斯形成的預(yù)算之間關(guān)系體系，雖然在90年代進(jìn)行了改革，但仍不符合預(yù)算聯(lián)邦制的基本原則，不符合國家長期發(fā)展戰(zhàn)略的要求”。雖然俄政府通過的19992001年預(yù)算之間關(guān)系改革構(gòu)想試圖解決這些矛盾，而且強(qiáng)調(diào)不能把財(cái)政之間的關(guān)系僅僅理解為是來自聯(lián)邦政府的財(cái)政援助，但上述問題和矛盾并未得以消除。相當(dāng)一部分財(cái)政援助資金未經(jīng)預(yù)算批準(zhǔn)就進(jìn)行分配。俄羅斯在編制2001年聯(lián)邦預(yù)算時(shí)，就采用了19992001年預(yù)算之間關(guān)系改革構(gòu)想提出的對聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配方法。此后，俄政府2001年8月15日的第584號決議又批準(zhǔn)了至2005年的預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要。該決議規(guī)定要改變對聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配方法，拉平各地區(qū)的財(cái)政資金保證條件，執(zhí)行各聯(lián)邦主體在聯(lián)邦財(cái)政面前的平等原則，并在各地區(qū)實(shí)行合理的財(cái)政政策。而且，這種轉(zhuǎn)移支付制度對各受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各級地方政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的刺激作用，遠(yuǎn)不像聯(lián)邦中央政府所期待的那樣明顯。1995年，用于建立財(cái)政援助基金的資金已占聯(lián)邦中央政府增值稅分享收入的27%，約相當(dāng)于增值稅收入總額的20%（伯德等，2001，中譯本）。有資料顯示，1994年，為實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，籌措財(cái)政援助資金，俄聯(lián)邦中央政府將來自增值稅分享收入的16%用于建立財(cái)政援助基金。為此，將需要財(cái)政援助的地區(qū)劃分為接受“一般援助”的地區(qū)和接受“特別援助”的地區(qū)，并確定兩類地區(qū)所需的兩種規(guī)模不同的財(cái)政援助數(shù)額。即使聯(lián)邦政府向地區(qū)級政府提供一定數(shù)量的財(cái)政援助，其規(guī)模和分配方向均帶有隨意性，即缺少轉(zhuǎn)移支付的法律基礎(chǔ)和制度保證?！ 。ǘ?shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度 在俄羅斯獨(dú)立后的最初幾年，財(cái)政體制和政府間財(cái)政關(guān)系改革的重點(diǎn)之一，是解決中央與地方政府間的稅收劃分或稅收分享問題。盡管這樣會減少地方政府在稅收政策上的權(quán)限，但能使國家在全國范圍內(nèi)實(shí)行一貫的稅收政策。但劃入地方預(yù)算的那部分稅收的稅率可由地方政府來確定，中央政府則對地方政府規(guī)定的稅率總規(guī)模加以限定。實(shí)際上，中央政府在稅收上仍實(shí)行集權(quán)，稅收的立法包括征收的稅種、稅率、征稅條件和怎樣分配，都由中央政府統(tǒng)一制定。稅法典生效后，俄在中央與地方政府間稅收權(quán)限的劃分問題上有一些新的變化?！ ?999年1月1日《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》生效前的情況看，俄實(shí)行的是適度分稅制。所謂適度的分稅制，其主要特點(diǎn)是既設(shè)中央稅和地方稅，也設(shè)共享稅，而且稅收立法權(quán)集中在中央。所謂徹底的分稅制，其主要特點(diǎn)是只設(shè)中央稅和地方稅，不設(shè)共享稅，而且中央政府和地方政府在稅收立法、稅收征管等方面的權(quán)限及責(zé)任完全分開?！ 《?、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的兩大特點(diǎn) （一）實(shí)行分稅制 1994年后，俄的分稅制改革取得較大進(jìn)展，實(shí)行分稅制成為俄羅斯處理各級政府稅收權(quán)限問題的重要手段。更有甚者，俄羅斯政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的不清晰或不具體，與政府間財(cái)政收入的明確劃分形成了尖銳的矛盾和強(qiáng)烈的對比。此外，雖然早在預(yù)算法典生效前的1999年，俄財(cái)政部就對規(guī)定各級政府財(cái)政支出義務(wù)和權(quán)限的有關(guān)法規(guī)進(jìn)行了清理，并提出劃定聯(lián)邦財(cái)政、地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政支出權(quán)限的基本方案，但聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政要承擔(dān)沒有撥款來源做保證的各種義務(wù)，仍是造成各級地方財(cái)政收支長期不平衡的基本原因，也是政府間財(cái)政關(guān)系改革的主要障礙。更準(zhǔn)確些說，預(yù)算法典只是對聯(lián)邦主體和地方政府增加財(cái)政支出規(guī)定了限制措施。這方面的問題甚至在20世紀(jì)90年代后半期表現(xiàn)得更加突出（拉夫羅夫，2001）。而且在20世紀(jì)90年代，根據(jù)相關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)，聯(lián)邦政府通常將沒有收入來源做保證的很大一部分支出責(zé)任及義務(wù)交由地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)。但俄羅斯聯(lián)邦政府在把支出責(zé)任及義務(wù)劃定給各級財(cái)政時(shí)，并不為其提供自主確定財(cái)政規(guī)模和財(cái)政撥款的實(shí)際權(quán)利。形式上，俄羅斯為地區(qū)和地方政府確定了財(cái)政支出權(quán)限和范圍，并將對住宅公用事業(yè)和運(yùn)輸業(yè)的補(bǔ)貼支出，以及維護(hù)地區(qū)級道路的支出都固定給了地方。近幾年俄羅斯地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)見表1. ?。ǘ┌锤骷壵穆毮芗皺?quán)限劃分其支出權(quán)限和范圍 在1998年以前，俄羅斯各級政府之間的財(cái)政支出權(quán)限總的還是缺乏明確劃分的。再次，取消13種地方稅費(fèi)，縮小地方政府的稅收收入。首先，稅法典規(guī)定要進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)邦中央政府的稅收立法權(quán)，強(qiáng)調(diào)稅法典所列稅種清單是詳盡無遺和不可增補(bǔ)的。一方面，規(guī)定稅收立法權(quán)集中在中央；另一方面，地方擁有一定的稅收管理權(quán)限，尤其是聯(lián)邦主體的執(zhí)法機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)有權(quán)規(guī)定納入地方財(cái)政的那部分稅收的稅率，有權(quán)新增稅種。 1994年以來，俄羅斯在稅收體制上進(jìn)入了對中央和地方關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革的時(shí)期，主要方向是實(shí)行分稅制。針對上述問題，俄羅斯首先明確了中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，然后采取稅款留成的調(diào)節(jié)辦法努力平衡地方預(yù)算。其二，雖然當(dāng)時(shí)賦予地方政府自行征稅的權(quán)力，但在嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)、生產(chǎn)大滑坡和人民生活水平急劇下降的情況下，在地方課征新稅并非易事。究其原因，地方本位主義和地方民族主義作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府財(cái)政困難也是事實(shí)?！ ‰m然中央政府對地方政府在稅收權(quán)限上做了很大讓步，但地方政府越權(quán)截留中央稅收的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。要求地方在5年
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