【正文】 善部分內(nèi)容，形成規(guī)劃送審稿，提交 雙牌縣 人民政府審查并廣泛征求社會(huì)各界意見。 規(guī)劃方案偏制階段 （ 2020年 5月 2020年 11月） 規(guī)劃大綱通過審查后， 縣 規(guī)劃修編辦公室和技術(shù)單位隨即開始規(guī)劃方案的編制工作，并于 2020年 9月底形成規(guī)劃文本、說明及相關(guān)圖件征求意見稿，送有關(guān)部門 征求意見。規(guī)劃大綱討論稿交由縣土地利用總體規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組審查后，報(bào)送至永州市國土資源局審查。 規(guī)劃目標(biāo)論證與 規(guī)劃大綱 編制階段（ 2020年 1月－ 2020年 3月） 在專題研究和部門用地專項(xiàng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上， 縣 規(guī)劃修編辦和技術(shù)承擔(dān)單位根據(jù) 永州 市國土資源局下達(dá)的規(guī)劃主要控制指標(biāo)的要求，在反復(fù)分析研究的基礎(chǔ)上，確定全 縣 土地利用總體規(guī)劃主要控制指標(biāo)，編制形成了 規(guī)劃大綱 征求意見稿。 調(diào)查分析階段（ 2020年 3月－ 2020年 12月 ） 對(duì) 上輪 土地規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)土地利用現(xiàn)狀等現(xiàn)狀情況進(jìn)行調(diào)查分析，開展部門用地預(yù)測(cè)研究及各個(gè)專題研究等工作。 五 、規(guī)劃 編制 過程 和 主要 成果 （一）編制 過程 按照湘國土資辦發(fā) [2020]66號(hào)文要求， 雙牌縣 土地利用總體規(guī)劃 的修編共劃分為前期工作階段、規(guī)劃大綱編制、規(guī)劃成果形成和審查報(bào)批四個(gè)大階段。 統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地配置，促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域土地利用方向、結(jié)構(gòu)和布局的控制和引導(dǎo)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。 嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，大力加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，堅(jiān)持建設(shè)占用耕地與 補(bǔ)充耕地在數(shù)量和質(zhì)量上相平衡，保護(hù)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障糧食安全。加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，增強(qiáng)規(guī)劃的針對(duì)性、控制性和可操作性。 充 實(shí)規(guī)劃指標(biāo)控制內(nèi)容，改進(jìn)規(guī)劃編制方法。嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，正確處理發(fā)展和保護(hù)、需要與可能、局部與整 體、當(dāng)前與長遠(yuǎn)之間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地。 四 、規(guī)劃的指導(dǎo)思想與原則 （一）規(guī)劃指導(dǎo)思想 貫徹落實(shí)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合雙牌縣實(shí)際，充分體現(xiàn)和落實(shí) “ 五個(gè)統(tǒng)籌 ” 基 本要求。按照省國土資源廳對(duì)雙牌縣土地利用現(xiàn)狀的確認(rèn)結(jié)果，本規(guī)劃以雙牌縣行政轄區(qū)內(nèi)除此爭(zhēng)議地外的全部土地為規(guī)劃范圍，面積 平方公里。 （二）規(guī)劃范圍 2020 年，全縣土地總面積 1751 平方公里（含爭(zhēng)議地），轄瀧泊鎮(zhèn)、江村鎮(zhèn)、五里牌鎮(zhèn)、平福頭鄉(xiāng)、尚仁里鄉(xiāng)、永江鄉(xiāng)、何家洞鄉(xiāng)、麻江鄉(xiāng)、茶林鄉(xiāng)、塘底鄉(xiāng)、上梧江瑤族鄉(xiāng)、理家坪鄉(xiāng)、國營五星嶺林場(chǎng)、國營打鼓坪林場(chǎng)、陽明山國家森林公園管理局等 9 鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng) 1 個(gè)）、 3 個(gè)建制鎮(zhèn)、 2 個(gè)國營林場(chǎng)和 1 個(gè)國家森林公園。 三 、規(guī)劃的依據(jù)、范圍與期限 （一）規(guī)劃依據(jù) 法律法規(guī) （ 1）《中華人民共和國土地管理法》； （ 2） 《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》； 66 （ 3） 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》； （ 4） 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》； （ 5） 《湖南省土地利用總體規(guī)劃實(shí)施條例》； 政策文件 （ 6） 《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［ 2020］ 28號(hào)）； （ 7）《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》（國辦發(fā) [2020]32號(hào)）； （ 8） 《湖南省人民政府關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地 管理的意見》（湘政發(fā) [2020]4號(hào)）； （ 9）《湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編工作意見的通知》 (湘政辦發(fā) [2020]21 號(hào) )。 規(guī)劃的修改，雖然有利于緩解規(guī)劃與實(shí)際用地布局之間的矛盾，但 使規(guī)劃管理面臨尷尬的局面，不調(diào)整規(guī)劃不能滿足現(xiàn)實(shí)建設(shè)用地需求，頻繁調(diào)整規(guī)劃，又會(huì)使規(guī)劃失去嚴(yán)肅性。加上規(guī)劃實(shí)施 時(shí)間不長 ，人們對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)有一個(gè)過程，在現(xiàn)實(shí)情況下，當(dāng)規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目需求發(fā)生矛盾時(shí)，方方面面往往要求通 過修改規(guī)劃來滿足用地需求。 規(guī)劃缺乏適應(yīng)性 ， 與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系還不緊密 規(guī)劃的用地布局與實(shí)際用地需求結(jié)合不夠緊密，管理機(jī)制缺乏彈性，導(dǎo)致規(guī)劃頻繁修改。由于種種原因，違法占地近幾年居高不下，有些違反規(guī)劃 的用地得不到及時(shí)有效的處理。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的時(shí)間還不長，社會(huì)對(duì)規(guī)劃重要性認(rèn)識(shí)還不深，出現(xiàn)了規(guī)劃的法律地位雖然很高，但在實(shí)施管理中的隨意性卻相對(duì)較大的現(xiàn)象。 因此，相對(duì)于變更數(shù)據(jù)而言，上輪規(guī)劃確定的耕地保有量偏高，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的難度較大。 其次，全縣耕地尤其是基本農(nóng)田的質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。 首先，是 建設(shè)用地占用耕地。 規(guī)劃確定的耕地保有量偏高，規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度較大 根據(jù)歷年土地利用變更資料， 1996 年全縣耕地面積 公頃， 2020 年耕地面積為 公頃，相較減少 公頃，減少 %。獨(dú)立工礦和建制鎮(zhèn)用地增長較快，獨(dú)立工礦規(guī)模擴(kuò)大規(guī)模快于建制鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)大規(guī)模，說明建設(shè)用地有向城鎮(zhèn)規(guī)?？刂迫ν饴拥内厔?shì)。受土地價(jià)格、優(yōu)惠政策、管理政策和審批效率等各方面因素的影響，城郊結(jié)合部用地和獨(dú)立工礦用地增長較快，甚至超過城鎮(zhèn)用地增長速 度，建設(shè)用地有向城郊結(jié)合部蔓延的趨勢(shì)。由于對(duì)縣域內(nèi)各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、場(chǎng)的經(jīng)濟(jì) 64 發(fā)展以及對(duì)城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)計(jì)不足，所以雙牌縣上輪規(guī)劃編制中出現(xiàn)了?？h城建設(shè)用地的傾向，在指標(biāo)分配上重點(diǎn)照顧縣城，導(dǎo)致近幾年發(fā)展較快的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、場(chǎng)（主要是建制鎮(zhèn)）建設(shè)用地指標(biāo)略顯不足。 特別是近兩年經(jīng)濟(jì)發(fā)展 較快，新增建設(shè)用地勢(shì)頭更猛，需要大力加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，因此不及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃修編已無法保證建設(shè)用地需要 。 根據(jù)2020 年確認(rèn)數(shù)據(jù)， 規(guī)劃實(shí)施 9 年間實(shí)際新增規(guī)模 公頃， 約 占規(guī)劃指標(biāo)的%。其次，城鎮(zhèn)的發(fā)展一定程度上是由交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶動(dòng)起來的，因此應(yīng)首先加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 建設(shè)用地指標(biāo)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、建設(shè)用地布局不合理 一是 上輪 規(guī)劃確定的建設(shè)用地總量指標(biāo) 基本夠 用 ，城鎮(zhèn)村及獨(dú)立工礦用地富余系數(shù)較小，交通、水利用地尤其是水利用地指標(biāo)富余系數(shù)較大 。 （四）規(guī)劃編制實(shí)施中存在的主要問題 上輪土地利用總體規(guī)劃在近年的土地利用管理中發(fā)揮了極為重要的作用：耕地保護(hù)得到進(jìn)一步強(qiáng)化，建設(shè)用地規(guī)模得到了有效控制，規(guī)劃已成為實(shí)施土地用途管制的基本依據(jù)。通過土地執(zhí)法監(jiān)察，我縣處理農(nóng)用地面積 公頃，處理率達(dá)100%；處理違法占用耕地 公頃，處理率為 100%。土地資源管 63 理部門在日常管理中依據(jù)規(guī)劃，對(duì)不符合土地規(guī)劃的建設(shè)用地不予批準(zhǔn)，對(duì)違反土地規(guī)劃用地和未批先用、少批多用等違法用地行為嚴(yán)肅查處， 并追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。 土地用途管制成效顯著 通過上輪規(guī)劃的實(shí)施，雙牌縣把國家關(guān)于土地利用的大政方針和管理的基本原則落實(shí)到縣、鄉(xiāng)二級(jí)土地利用總體規(guī) 劃具體方案中，明確了保護(hù)和開發(fā)的空間范圍，規(guī)定了每塊土地的具體用途和管制規(guī)則。規(guī)劃期間，通過對(duì)違反土地規(guī)劃用地和未批先用、少批多占等違法用地行為嚴(yán)肅查處、并追究有關(guān)人員的法律責(zé)任，通過以案講法和長期的宣傳教育，使全社會(huì)開始形成用地和管理土地必須依據(jù)規(guī)劃的觀念。二是土地使用者在用地手續(xù)辦理過程中加深了用地必須符合規(guī)劃的認(rèn)識(shí)。在縣城等發(fā)展較快的地區(qū)，由于上輪規(guī)劃在指標(biāo)分配和用地布局上考慮不夠周詳，建設(shè)用地指標(biāo)局部供應(yīng)緊張，耕地保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目選址的矛盾突出，為了保證建設(shè)項(xiàng)目用地需求，只有調(diào)整規(guī)劃進(jìn)行指標(biāo)調(diào)劑和用地布局調(diào)整。 全社會(huì)的規(guī)劃意識(shí)增強(qiáng) 上輪規(guī)劃的實(shí)施增強(qiáng)了全社會(huì)的規(guī)劃意識(shí)。 耕地保護(hù)工作逐步走向正軌 上輪規(guī)劃以耕地保護(hù)為重點(diǎn)，健全了耕地保護(hù) 體系。在日常審批時(shí)，對(duì)不在建設(shè)用地控制圈內(nèi)選址的用地除國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，一般不予批準(zhǔn)，有效地改變了過去建設(shè)項(xiàng)目用地隨意選址、分散布局的格局，對(duì)城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地的集中建設(shè)起到了較好的控制作用。 （三）規(guī)劃實(shí)施成效 上輪規(guī)劃實(shí)施 9 年來，取得了較為明顯的綜合效益。 土地生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo) 上 輪土地利用總體規(guī)劃確定， 到 2020 年全縣自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)到 公頃，森林覆蓋率達(dá)到 80%。 土地整理復(fù)墾開發(fā)目標(biāo) 上輪規(guī)劃確定 到 2020 年， 全縣預(yù)計(jì)土地開發(fā)整理復(fù)墾共增加耕地 公頃。 根據(jù) 1997— 2020 年“四查清、四對(duì)照”工作成果，添加 2020 年的變更 61 數(shù)據(jù)， 1997— 2020 年全縣實(shí)際新增加建設(shè)用地量為 公頃，其中占用耕地 公頃。 建設(shè)用地規(guī)?？刂颇繕?biāo) 上輪規(guī)劃確定 2020 年末建設(shè)用地總規(guī)模 公頃，規(guī)劃期間新增建設(shè)用地 公頃，其中建設(shè)占用耕地指標(biāo) 公頃。到 2020 年， 全縣 實(shí)有基本農(nóng)田面積為 公頃， 占耕地面 積的 %，達(dá)到了上輪規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。主要原因是由于規(guī)劃實(shí)施期間， 由于退耕還林力度的加大，使大量耕地轉(zhuǎn)為林地 所致。 規(guī)劃到 2020年末，全縣土地利用率提高到 %，土地經(jīng)濟(jì)密度達(dá)到 10348元 /公頃。 規(guī)劃 1997~2020 年，新增城鎮(zhèn)村及工礦用地控制在 公頃，其中占用耕地控制在 公頃以內(nèi)，城鎮(zhèn)村及工礦用地總量 2020 年不超過 公頃。 嚴(yán) 格控制建設(shè)用地規(guī)模。規(guī)劃到 2020 年末，全縣耕地保有量達(dá) 公頃。 二 、上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià) 《 雙牌縣土地利用總體規(guī)劃（ 1997－ 2020 年）》是依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā) [1997]11 號(hào)）文件的要求，由縣人民政府組織編制完成，并由湖南省人民政府于 1999 年批準(zhǔn)實(shí)施。全縣 GDP 首次突破十億元大關(guān)，人均達(dá) 7880 元，比上年增長 %。城鎮(zhèn)化水平居永州市中游。 人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r 2020 年，全縣總?cè)丝跒?170376 人，人口自然 增長率為 ‰ 。湘江的一級(jí)支流瀟水，自南向北蜿蜒過境，境內(nèi)流長 公里，均可通航。 交通狀況 2020 年， 全縣主要公路總里程 公里。至 2020 年末，全縣轄 9 鄉(xiāng)（其中民族鄉(xiāng) 1 個(gè)）、 3 個(gè)建制鎮(zhèn)、 2 個(gè)國有林場(chǎng)和 1 個(gè)國家森林公園。 有湘南名山 —陽明山，山雄峻險(xiǎn)，珍稀動(dòng)植物種類繁多，是縣內(nèi)最大的旅游風(fēng)景區(qū)；有喀斯特溶洞青龍洞，又名清泉巖，洞內(nèi)風(fēng)景獨(dú)特； 還有 萬壽寺、鼻墟鼻亭、木壘關(guān)、文塔、勵(lì)志亭、永山廟、文昌閣 等一批歷史文化名勝古跡。 （ 4） 旅游資源 雙牌 旅游資源獨(dú)特而豐富。 （ 3） 生物資源 雙牌地處中亞熱帶常綠闊葉林區(qū)，生物多樣性豐富。 （ 3）土壤 資源 縣 域土壤類型多樣，共有 水稻土、潮土、紅壤、山地黃壤、黃棕壤、山地山甸土和黑色石灰土等 7 個(gè)土類、 12 個(gè)亞類、 38 個(gè)土屬、 120 個(gè)土種 。無能源礦產(chǎn)，有鐵錳等 2 種黑色金屬礦產(chǎn)，有鉛、鋅、鎢、錫、鉬等 5 種有色金屬礦產(chǎn)，有花崗巖、水泥灰?guī)r、建筑石材、磚瓦粘土、高嶺土、砂石等 6 種建材及其它非 金屬礦產(chǎn)。 （ 2） 礦產(chǎn)資源 雙牌縣礦產(chǎn)資源不豐富。縣境多年平均徑流總量 億立方米，過境客水經(jīng)流總量 億立方米。 雙牌境內(nèi)全部水系均屬瀟水水系，由瀟水及其支流構(gòu)成。縣境冬季多偏北 風(fēng)，夏季多偏南風(fēng)，春、秋為冬夏季風(fēng)交替時(shí)期，風(fēng)向多變，但以偏北風(fēng)較多。雨量充沛，但分配不均，歷年平均降雨量為 毫米，最高的達(dá) 毫米，最少的也有 毫米。具有氣候溫和，光熱充足，雨量充沛，冬夏長、春秋短，干濕交替明顯的特點(diǎn)。 在全 縣土地總面積中 ， 海拔 300 米以 下的占 %，海拔 300— 500 米的占 %，海拔 500— 1200 米的占 %，海拔 1200 米以上的占 %。境內(nèi)最高點(diǎn)陽明山主峰望佛臺(tái)海拔 米，最低點(diǎn)五里牌鎮(zhèn)全家洲村義家埠海拔 108 米，兩者相對(duì)高差為 米。 山地面積 公頃，占 縣內(nèi)總面積的 %；丘陵面積 公頃，占 %；崗地面積 公頃，占 %；平原面積 公頃，占 %；水域面積 公頃，占 %。域內(nèi)整個(gè)山體“頂平、腰緩、谷深”，相對(duì)高差大，地域水平分異明顯。 地貌特征 雙牌縣位于 永州市 中部 ， 總體上是一聳立于祁零，郴道盆地之間的孤臥式群山區(qū)，屬南嶺山脈都龐嶺支脈。10′之間，東西長 63 公里，南北寬 69 公里，土地總面積 1751 平方公里（含爭(zhēng)議地），約占永州市土地總面積的 %，是永州市幅員較小的縣（區(qū)）之一。59′，北緯 25176。 全境地處東經(jīng) 111176。 距永州市中心城區(qū)32 公里，至省會(huì)長沙市 430 公里，離廣州市 520 公里。 為適應(yīng)客觀形勢(shì)發(fā)展的需要，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定和湖南省人民政府湘政辦 發(fā) [2020]21 號(hào)文《湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于土地利用總體規(guī)劃修編工作意見的通知》 的要求，按照湖南省國土資源廳的 統(tǒng)一 部署， 雙牌縣人民政府組織對(duì)雙牌縣現(xiàn)行土地利用總體 規(guī)劃進(jìn)行修編，意義重大。與此同時(shí)，未來十五年，又是 雙牌縣 土地利用轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。 期間， 我國深入實(shí)施 “ 中部崛起 ” 戰(zhàn)略，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)； “ 泛珠三角 ” 區(qū)域合作快速發(fā)展；我省加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)