案卷排他原則的運(yùn)作原理-二、案卷排他原則的運(yùn)作原理-文庫(kù)吧資料
2025-04-30 22:34本頁(yè)面
【正文】 交給行政首長(zhǎng)的案卷材料已經(jīng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證主持人或行政機(jī)關(guān)中的其他職員的分析和篩選，其中的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系都已梳理清楚，即使相對(duì)人這時(shí)候提交的新的陳述申辯也只是對(duì)要點(diǎn)的闡述，因而閱讀這些案卷材料，不需要耗費(fèi)行政首長(zhǎng)很多的時(shí)間和精力，他只需要從全局角度把把關(guān)就行了。但這之后，聽(tīng)證主持人的意見(jiàn)、初步?jīng)Q定、建議性決定和聽(tīng)證報(bào)告，以及相對(duì)人的進(jìn)一步陳述申辯等，這些經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序加工過(guò)的案卷材料還要繼續(xù)記入案卷中，成為一個(gè)新的案卷，行政首長(zhǎng)最后的決定必須根據(jù)這個(gè)新的案卷作出，這個(gè)新的案卷材料中沒(méi)有記錄的因素絕不能成為行政首長(zhǎng)最后作決定的依據(jù)。 在美國(guó)聽(tīng)證結(jié)束后，聽(tīng)證主持人要作出初步?jīng)Q定、建議性決定和臨時(shí)性決定等，而在其他國(guó)家，聽(tīng)證結(jié)束后，聽(tīng)證主持人則要作出聽(tīng)證報(bào)告或聽(tīng)證建議等。而且對(duì)于這些決定，相對(duì)人仍然可以再向行政首長(zhǎng)提出反對(duì)意見(jiàn)，進(jìn)行進(jìn)一步的陳述申辯，那我們又怎么來(lái)保證行政首長(zhǎng)此時(shí)會(huì)充分考慮聽(tīng)證主持人的建議，充分聽(tīng)取相對(duì)人所作的進(jìn)一步陳述呢？這時(shí)候還是要靠案卷排他繼續(xù)發(fā)揮作用。但這種折中，兼顧了首長(zhǎng)的決定權(quán)，卻又不可避免地帶來(lái)了另一個(gè)缺陷：怎么保證行政首長(zhǎng)的最后決定符合聽(tīng)證的要求，即決定者必須聽(tīng)證。因?yàn)槁?tīng)證者必須決定，雖然可以使行政相對(duì)人的陳述申辯權(quán)得到滿足，但卻可能摧毀首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政管理體制。這樣聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，不僅做到了聽(tīng)證者必須決定，而且也兼顧了首長(zhǎng)最后決定的要求。對(duì)于臨時(shí)性決定，當(dāng)事人可以提出反對(duì)，當(dāng)當(dāng)事人不能提出正當(dāng)?shù)姆磳?duì)理由時(shí)，臨時(shí)決定即成為最后的決定。 但臨時(shí)性決定并不排除行政機(jī)關(guān)可以要求職員提出一個(gè)建議性決定，能夠提出這種建議性決定的人，也不以主持聽(tīng)證的人或有資格主持聽(tīng)證的人為限。而建議性決定只有咨詢性質(zhì)，必須在行政機(jī)關(guān)接受后才有效力。而且聽(tīng)證官員畢竟無(wú)法承擔(dān)行政決策的責(zé)任，所以初步?jīng)Q定只適用于按常規(guī)方式，把普遍性規(guī)則適用于具體情況的事項(xiàng)，而對(duì)于新發(fā)展的領(lǐng)域，具有開(kāi)拓性質(zhì)的事項(xiàng)，聽(tīng)證官員在聽(tīng)證結(jié)束后只能提建議性的決定，最后的決定，仍由行政首長(zhǎng)作出。但如果完全由聽(tīng)證官員主持聽(tīng)證，又由他們作出決定，那么又剝奪了行政首長(zhǎng)的決定權(quán)，從而毀壞首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政管理體制。如果作出決定的機(jī)關(guān)沒(méi)有主持接受證據(jù)，該主持雇員或者按本編第556條規(guī)定有資格主持聽(tīng)證的雇員則應(yīng)先提出建議決定，但是在制定規(guī)章或裁決有關(guān)原始許可之申請(qǐng)的情況下——（一）該機(jī)關(guān)可以作出臨時(shí)性決定，或者其負(fù)責(zé)雇員之一可提出決定建議以代替之。如果主持雇員作出了初步?jīng)Q定，而且在規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)無(wú)人提出要求該機(jī)關(guān)復(fù)議的申訴或動(dòng)議，該初步裁決則無(wú)須經(jīng)過(guò)其他程序便可成為該機(jī)關(guān)的決定。 《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第554條第4款規(guī)定：依本編第556條主持接受證據(jù)的雇員，應(yīng)按本編第557條的規(guī)定作出建議性裁決或初步裁決，除非他無(wú)法與該機(jī)關(guān)聯(lián)系。施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第361363頁(yè)；王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第508509頁(yè)。這就促使國(guó)會(huì)采取行動(dòng)，這種行動(dòng)的結(jié)果導(dǎo)致了1946年《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》的出臺(tái)。四個(gè)摩根案雖然使我們不斷陷入迷宮似的困境中，但困境中的經(jīng)歷，不僅積累了我們實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，而且增長(zhǎng)了我們的技術(shù)智慧，進(jìn)一步的探索終于使我們找到了更好的途徑：聽(tīng)證者必須決定！這方面的先行者仍然是美國(guó)。正如美國(guó)第二巡回區(qū)上訴法院在1974年的一個(gè)判決中聲稱：“第一摩根案件判決所給予的東西，第四摩根案件判決又收回去了”。施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第355361頁(yè)） 最高法院確立的不能探索決定者思維過(guò)程的原則，使法院不能再質(zhì)問(wèn)行政首長(zhǎng)有沒(méi)有認(rèn)真考慮聽(tīng)證材料了?！边@樣聯(lián)邦最高法院在第四摩根案中就確立了著名的“不能探索決定者思維過(guò)程”的原則。到第四摩根案中，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)又一次就他裁決此案的程序問(wèn)題在地區(qū)法院受審問(wèn)，這回他在審判中既做了書(shū)證，又親自到庭作證。而農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在地區(qū)法院的證詞中說(shuō)明他制作決定的方式時(shí)聲稱，他對(duì)于這個(gè)案件的龐大記錄，曾經(jīng)瀏覽，以便抓住大意，他認(rèn)為證據(jù)的核心也許包括在申訴人的訴狀載要中，他把訴狀載要和口頭辯護(hù)詞的記載拿回家中閱讀，他和部?jī)?nèi)職員就這個(gè)案件交換意見(jiàn)幾次，討論了決定的草案。 由第一摩根案，又引起了相關(guān)的第二摩根案、第三摩根案和第四摩根案。所以，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在第四摩根案中明確指出，就象不能訊問(wèn)法官的裁決程序一樣，法院也不應(yīng)訊問(wèn)行政首長(zhǎng)的裁決程序，這樣會(huì)破壞行政程序的完整性和獨(dú)立性。而行政首長(zhǎng)只要認(rèn)真考慮機(jī)關(guān)職員的這些篩選和分析，就符合決定者必須聽(tīng)證了。因?yàn)閹缀趺恳粋€(gè)行政行為的案卷材料都很多，從幾百頁(yè)到幾千頁(yè)，甚至上萬(wàn)頁(yè)，要求行政首長(zhǎng)親自閱讀完，顯然是不合情理的。也就是說(shuō)，決定者必須聽(tīng)證表示的是決定者必須以聽(tīng)證的案卷為根據(jù)，認(rèn)真考慮當(dāng)事人提供的證據(jù)；只要符合實(shí)質(zhì)意義上的聽(tīng)證就行了，而不是要求符合形式意義上的聽(tīng)證?！?轉(zhuǎn)引自伯納德所以，我們不能從字面上去理解決定者必須聽(tīng)證，正如美國(guó)聯(lián)邦最高法院首席法官文森所說(shuō)：“‘作裁決的人必須審訊’，同時(shí)我們也必須記住，‘審訊’一詞是在藝術(shù)意義上使用的，它意味著程序上的一種最低限度，以確保負(fù)有制作最終裁決和命令職責(zé)的人能夠作出明智的判斷。在這種情況下，如果要他對(duì)每個(gè)行政行為，尤其是具體行政行為都要親自聽(tīng)證，那么就等于他要把全部的時(shí)間花費(fèi)在雞毛蒜皮上的事務(wù)上去了。因?yàn)樾姓组L(zhǎng)不同于法官，法官除了對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行裁決外，沒(méi)有其他職能，他能夠而且必須自己聽(tīng)審，自己判決。第一摩根案確立的決定者必須聽(tīng)證的原則，自然克服了決定者與聽(tīng)證者分離的狀況，但要不折不扣地實(shí)施這個(gè)原則并不容易。
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