【正文】 地方?jīng)]有用好，不該用的地方隨意濫用？是不是不合理的教育管理體制浪費了國家有限的教育財力？是不是政府主管部門出于部門利益阻礙非公資本和外資的進(jìn)入？是不是教育腐敗侵蝕了教育事業(yè)的健康肌體？誰來為我們解讀和求解這一世紀(jì)難題？至少有一點是可以肯定的，教育經(jīng)費的使用，從來都是一本糊涂帳！教育主管部門很少明明白白地告知國民，教育的錢究竟是怎么花的。教育部長周濟(jì)在接受人民網(wǎng)專訪時，再次表述了這一看法（）?？梢灶A(yù)見，隨著該項工程的實施，財政教育支出結(jié)構(gòu)的缺陷會愈加嚴(yán)重。與此同時，國家財政繼續(xù)加大對高等教育（特別是重點大學(xué)）的資金投入，形成國家財政教育投入上重下輕的“倒金字塔”格局。另一方面，1998年我國試行旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費改革，在規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源和投入主體地位明顯削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺，農(nóng)村義務(wù)教育與高等教育的經(jīng)費差距急劇拉大。從全國看，長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入比重達(dá)到78%左右，縣、省、中央分別只有11%、9%、2%左右（童珂 2003）。自2001年起，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資上收到縣，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中用于中小學(xué)教師工資發(fā)放的部分要相應(yīng)劃撥上繳到縣。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、中小學(xué)亂收費、拖欠教師工資現(xiàn)象屢屢發(fā)生，并呈燎原之勢。（三） 財政教育體制缺陷造成教育支出結(jié)構(gòu)不合理，越位與缺位并存按照《義務(wù)教育法》的規(guī)定，我國義務(wù)教育實行地方負(fù)責(zé)，分級管理的辦學(xué)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體。因此，綜合考慮這一因素，可以說我省教育投入基本與我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。%，基本與全國平均水平（%）持平。我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平始終落后于全國平均水平。財政性教育支出占GDP的比例的提高，取決于財政收入占GDP的比例提高。這就決定了財政教育投入不可能增長太快，教育經(jīng)費短缺問題在所難免。改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)以每年8%——9%的速度發(fā)展，增長速度居世界首位，經(jīng)濟(jì)增長雖然很快，但起點低，人口太多，人均GDP僅有1000多美元，大大低于發(fā)達(dá)國家水平。經(jīng)濟(jì)實力作為教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，既決定著教育發(fā)展的規(guī)模和速度，還決定著教育發(fā)展的體系和結(jié)構(gòu)。因此，便出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：發(fā)達(dá)國家財政教育支出 的增長速度平穩(wěn)，而新興的發(fā)展中國家財政教育投入增長呈現(xiàn)奮起直追的勢頭。這說明，許多發(fā)展中國家已經(jīng)意識到教育發(fā)展對增加本國經(jīng)濟(jì)實力的重要作用。到了70年代末至80年代初，韓國人均GNP超過了300美元，其教育支出占GNP的4%——5%%。人均GNP在800美元以上的為4%——5%，%左右，300美元的為3%左右。有關(guān)國際比較數(shù)據(jù)證明：（1）一般來說，當(dāng)一國財政收入占GNP的15%以下時，財政教育支出占GNP的比重一般在2%左右；財政收入的比重為20%時，教育支出所占比重為3%，財政收入的比重為30%以上時，教育支出所占比重在4%左右。試圖通過強化地方政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任，依靠縣級財政解決教育均衡問題，不僅難以縮小城鄉(xiāng)教育差異，反而會固化甚至加劇城鄉(xiāng)教育的不公平。顯然，對于這種城市和農(nóng)村間的分割所形成的教育差異，如果沒有更高層次政府的介入，恐怕永遠(yuǎn)難以打破。 按照當(dāng)前的教育財政體制，義務(wù)教育地方負(fù)責(zé)，以縣為主。對全國城鄉(xiāng)教育失衡格局的變化所產(chǎn)生的影響則微乎其微。因此，縣級統(tǒng)籌對城鄉(xiāng)之間的教育差異難以進(jìn)行有效的調(diào)整?？h級財政能力受本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度影響，鄉(xiāng)級經(jīng)濟(jì)落后的縣，教育投資能力必然不足；鄉(xiāng)級經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的縣，財政教育投資的財力相對充裕。我國教育最突出的問題是區(qū)域性教育和城鄉(xiāng)教育的差異巨大。強化縣級政府對義務(wù)教育的責(zé)任，寄希望于縣級財政解決教育均衡問題無異于癡人說夢。目前，縣級財政教育支出占其可以財力的一半左右，可以說寄希望于教育“優(yōu)先”發(fā)展的空間幾乎見頂。而中央與地方事權(quán)和支出的劃分十分模糊，而且極不合理，地方的財權(quán)和事權(quán)不對稱，特別是基層政府財權(quán)過小、事權(quán)和支出過大，造成縣鄉(xiāng)財政困難。特別是實行分稅制以后，這一比重一直在低位徘徊，多數(shù)年份低于總收入的一半。原因如下：1． 縣級政府教育權(quán)責(zé)與其財力具有非對稱性。這是目前在國家層面上推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重大舉措。（四）縣級教育統(tǒng)籌難以實現(xiàn)教育公平為了從整體上推進(jìn)我國義務(wù)教育地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，2005年5月教育部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推行義務(wù)教育均衡化發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“意見”），要求各級教育行政部門充分認(rèn)識推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展在構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要作用，把今后義務(wù)教育工作重心進(jìn)一步落實到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、校際之間教育差距擴(kuò)大勢頭，逐步實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。一言以蔽之，我國本末倒置的政府教育支出結(jié)構(gòu)導(dǎo)向必須改變。這種向少數(shù)“重點”學(xué)校傾斜的政策，客觀上加劇了我國業(yè)已存在的教育不公平，又強化了財政教育支出結(jié)構(gòu)的扭曲，大大降低了財政資金的使用效益和效率。與此同時，隨著國家對非義務(wù)教育收費政策的松動，教育界興起了“名校”辦“民?！钡臒岢保陙沓青l(xiāng)中小學(xué)普遍出現(xiàn)了校方以多種形式提高收費的風(fēng)潮。更為嚴(yán)重的是，高等教育投入政策的這種示范效應(yīng)已經(jīng)在整個教育界普遍蔓延開來，特別是高中教育和地方高等教育領(lǐng)域，地方政府紛紛投入巨資建設(shè)本地區(qū)的“高水平大學(xué)”、“重點高中”等“名校”比如河北省2005年財政撥預(yù)算中安排的專用經(jīng)費共55622萬元，其中，高水平大學(xué)建設(shè)經(jīng)費8000萬元，用于我省在現(xiàn)有重點大學(xué)建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點建設(shè)1—2所高水平大學(xué)。另一方面，政府教育支出中的大量財力投入高等教育領(lǐng)域，在我國大學(xué)教職工與學(xué)生比例大大高于世界平均水平、效率明顯不佳的情況下，有關(guān)方面仍不斷強調(diào)對高等教育特別是重點大學(xué)的財力支持，大搞“XX工程”一類的設(shè)租、尋租安排，讓各高校爭當(dāng)享受政府特殊財力支持的“重點”。3. 高等教育投入結(jié)構(gòu)失衡，降低了資金使用效益和效率我國的現(xiàn)實情況是，政府教育支出結(jié)構(gòu)存在明顯的問題。這說明我省小學(xué)教育資源配置結(jié)構(gòu)和效率有待于進(jìn)一步調(diào)整、提高。令人欣慰的是，隨著近年來我國高校擴(kuò)招以及各類教育資源的整合，我國每個教師負(fù)擔(dān)的人數(shù)呈逐年遞增的趨勢，到2003年，我國普高、中學(xué)、教育資源配置效率明顯提高。我國每個教師負(fù)擔(dān)的人數(shù)比發(fā)達(dá)國家低得多（%，%。（2）師生比較高，教育經(jīng)費使用效益較低我國1998年普高、中學(xué)、17人和24人，但是這個統(tǒng)計是用在校生與專任教師之比計算的，實際上它掩蓋了專任教師以外大量冗員的問題。由此可以推算，我省有限的教育資源僅有一半真正用于教學(xué)，資金的低效使用由此可見一般。到2003年底，%?！吨袊y(tǒng)計年鑒》2004年第788頁。這說明我國教師隊伍中冗員過多。到2003年底，我國高等學(xué)校145萬教職工中，真正任課的專任教師僅72萬人，專任教師仍不足總數(shù)的50%。從1999年政府統(tǒng)計年鑒這可以看到，在我國近103萬的高校教師隊伍當(dāng)中，真正任課的專任教師不足41萬人，%，而輔助、行政、工勤及校本部以外的人員合計占總數(shù)的60%多。2. 師生比高，學(xué)校冗員過多（1）教職工內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，專職教師比重過低我國教師隊伍龐大，任課教師比例太低，冗員過多。據(jù)統(tǒng)計，我國教育經(jīng)費中76%左右是人頭經(jīng)費，其中中小學(xué)80%——90%的經(jīng)費是人頭經(jīng)費，公用部分其實很少（見表4）。長期以來，我國大多數(shù)學(xué)校與政府相類似，嚴(yán)重存在機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象。在“普九”達(dá)標(biāo)過程中，各地普遍形成規(guī)模不菲的教育欠債，債務(wù)人一般是學(xué)校，學(xué)校作為非營利機構(gòu)，本身不產(chǎn)生利潤，而國家又明令禁止亂收費，教育欠債的償還更加無望，由此引起的債務(wù)糾紛已經(jīng)在一定程度上影響了學(xué)校的正常運行。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村教育費附加和教育集資被取消，校舍修建和改造已失去了主要經(jīng)費來源。按照《教育法》和《義務(wù)教育法實施細(xì)則》的規(guī)定，為農(nóng)村中小學(xué)校舍修建籌集經(jīng)費的責(zé)任主要在鄉(xiāng)村政府，農(nóng)村中小學(xué)危房改造資金主要應(yīng)來源于財政撥款。而公用經(jīng)費只比原來增加小學(xué)生22元，初中生20元，中央財政對“一費制”改革無任何轉(zhuǎn)移支付，省級財政只轉(zhuǎn)移支付一部分，縣鄉(xiāng)財政根本無力彌補其缺口。據(jù)筆者調(diào)查，這種情況在我國中東部地區(qū)同樣存在，具有普遍性，免征農(nóng)業(yè)稅直接減少了基層政府收入，中央財政僅對西部地區(qū)和國貧縣轉(zhuǎn)移支付一部分，縣鄉(xiāng)財力明顯減弱；而2002年秋季以來各地區(qū)推行的“一費制”，收費標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)生190元/，初中310元/，住宿生另收費60元/，除此之外不得收取任何費用。根據(jù)媒體對重慶、四川、貴州部分農(nóng)村學(xué)校的調(diào)查，西部農(nóng)村貧困地區(qū)教育經(jīng)費存在大面積短缺情況。這種向少數(shù)“重點”學(xué)校傾斜的政策，客觀上加劇了我國業(yè)已存在的教育不公平，又強化了財政教育支出結(jié)構(gòu)的扭曲，大大降低了財政資金的使用效益和效率。隨著國家對非義務(wù)教育收費政策的松動，教育界興起了“名校”辦“民?！钡臒岢?，近年來城鄉(xiāng)中小學(xué)普遍出現(xiàn)了校方以多種形式提高收費的風(fēng)潮?？陀^地說，上述看法雖有失偏頗，有關(guān)部門或許難以接受，但這卻是現(xiàn)實問題。另一方面，政府教育支出中的大量財力投入高等教育領(lǐng)域，在我國大學(xué)教職工與學(xué)生比例大大高于世界平均水平、效率明顯不佳的情況下，有關(guān)方面仍不斷強調(diào)對高等教育特別是重點大學(xué)的財力支持，大搞“XX工程”一類的設(shè)租、尋租安排，讓各高校爭當(dāng)享受政府特殊財力支持的“重點”。賈康等學(xué)者研究我國教育支出時尖銳地指出：我國的現(xiàn)實情況是，政府教育支出結(jié)構(gòu)存在明顯的問題。，在重點學(xué)校投入多而非重點學(xué)校投入少。這說明我國目前教育資源配置不合理和高等教育經(jīng)費使用效益低下的問題并存。雖然我國的教育經(jīng)費占GDP的比重是世界上最低的國家之一，但我國的高等教育經(jīng)費占整個教育經(jīng)費的比例卻幾乎是世界上最高的。而我國1997年這一比值高達(dá)近16倍。在所有OECD國家，生均教育支出在較高教育階段數(shù)額也較高，而不同國家之間差異較大。國際經(jīng)驗表明，教育層次越高，生均成本越多。這突出表現(xiàn)在三級教育間投資結(jié)構(gòu)失衡上。2. 基礎(chǔ)教育與高等教育配置失衡。在投入總量不足的情況下，地區(qū)間（特別是中西部地區(qū)與東南沿海地區(qū)、城市與農(nóng)村之間）差距越來越大。以“生均預(yù)算內(nèi)教育支出”作為可觀察變量，可以看到我國有限的教育經(jīng)費分配得很不合理：一是非義務(wù)教育經(jīng)費多而義務(wù)教育經(jīng)費少，二是城市教育經(jīng)費多而鄉(xiāng)村教育經(jīng)費少。目前，我國教育投入不僅增量資源短缺，而且存量資源配置扭曲。在全部投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)了78%左右，縣級財政負(fù)擔(dān)約9%，?。ㄊ校┴?fù)擔(dān)約11%，中央財政僅僅負(fù)擔(dān)了2%。長期以來，我國政府間教育投入的大致格局是中央和省級財政投入主要用于高等教育，對基礎(chǔ)教育投入很少；基礎(chǔ)教育的投入職責(zé)主要由基層政府承擔(dān)，而農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要是縣鄉(xiāng)政府的職責(zé)?？梢灶A(yù)見，在目前情況下，依靠地方財政增加教育投入顯然是不現(xiàn)實的。教育支出占地方財政支出的比例過高，而且越是經(jīng)濟(jì)落后的地方教育支出所占比重越大，不少縣級財政支出中教育支出就占去了一半。由此可以看出，就全國總體而言我國教育投入總量確有不足。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織提供的資料，20世紀(jì)90年代初，%，其中，%，發(fā)展中國家為4%。表5 1990—1995年生均教育投入增長與物價水平比較年份生均教育投入（元）生均教育投入比上年增長（%）居民