【正文】 過(guò)程 領(lǐng)導(dǎo)是為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過(guò)程。 ②被領(lǐng)導(dǎo)者就是按照領(lǐng)導(dǎo)者的決策和意圖，為實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)、從事具體實(shí)踐活動(dòng)的個(gè)人和集團(tuán)，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主體，是實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的基本力量。這個(gè)系統(tǒng)由領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境三個(gè)要素構(gòu)成。 圖示 政府管理 公共事務(wù) 消費(fèi)者 政府管理 市場(chǎng) 企業(yè) 個(gè)體經(jīng)營(yíng)者 公共事務(wù) 消費(fèi)者 第二、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的具體途徑 市場(chǎng)化不等于民營(yíng)化（私有化） 具體途徑： （ 1）租賃 （ 2）承包 （ 3）合同 （ 4）招標(biāo) 第三、市場(chǎng)化取向下的政府管治 處理政府與企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系 處理企業(yè)與消費(fèi)者之間的關(guān)系 處理政府與公眾之間的關(guān)系 糾正兩種偏向： （ 1）將管理與服務(wù)對(duì)立 （ 2）將劃漿與掌舵對(duì)立 第三章 行政領(lǐng)導(dǎo)與戰(zhàn)略管理 第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo) 一、領(lǐng)導(dǎo)的含義及其特點(diǎn) 領(lǐng)導(dǎo)的概念 領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過(guò)程，即指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。 政府行政機(jī)關(guān)自我服務(wù)的市場(chǎng)化 在政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我服務(wù)活動(dòng)中引入市場(chǎng)機(jī)制，將政府與社會(huì)力量聯(lián)結(jié)起來(lái)，通過(guò)多元競(jìng)爭(zhēng)提高政府自我服務(wù)的能力，減少服務(wù)費(fèi)用和成本。有助于政府對(duì)不確定的環(huán)境作出靈活、快捷的反映，擺脫傳統(tǒng)的公務(wù)員終身制的束縛，根據(jù)工作需要隨時(shí)增加或減少人員； （ 2）淡化職位分類。 政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事制度市場(chǎng)化 適應(yīng)信息社會(huì)的需求，建立靈活、高效、富有競(jìng)爭(zhēng)力的用人機(jī)制。這樣，放松了傳統(tǒng)的規(guī)制管理，下級(jí)政府和工作人員的自由裁量權(quán)增加了，政府行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理從過(guò)程導(dǎo)向的管理轉(zhuǎn)向了結(jié)果導(dǎo)向的管理。具體包括： （ 1）推行政府公共服務(wù)輸出市場(chǎng)化，在政府公共管理和公共部門(mén)中引入競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制； （ 2）減少政府職能，將政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)政府從社會(huì)的部分撤退，更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用； （ 3）減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，放松政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管制，簡(jiǎn)化政府管理的行政流程； （ 4）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，放松規(guī)制，裁減機(jī)構(gòu)與人員，削減財(cái)政開(kāi)支，實(shí)行小政府模式和提高政府管理的有效性； （ 5）將政府的決策與執(zhí)行功能分離，加強(qiáng)對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。 下面就以 “ 市場(chǎng)化取向下的政府外包及其管治 ” 為內(nèi)容來(lái)具體說(shuō)明經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)行政的影響作用。有效的宏觀調(diào)控機(jī)制，能夠保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展。行政要充分利用價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制，充分利用按勞分配規(guī)律，將個(gè)人利益與社會(huì)利益，將個(gè)人、企業(yè)的積極性與提高社會(huì)生產(chǎn)率緊密地結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展。 建立科學(xué)的微觀控制機(jī)制。行政要從本國(guó)的具體國(guó)情出發(fā)，遵循人口發(fā)展的客觀規(guī)律，正確處理人類自身生產(chǎn)與物質(zhì)資料生產(chǎn)的關(guān)系，使之協(xié)調(diào)發(fā)展。行政要正確地處理保護(hù)與利用自然資源的辯證關(guān)系，既要重視充分發(fā)揮自然資源的優(yōu)勢(shì)，又要注意對(duì)資源的合理利用，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，保持人類與自然和諧統(tǒng)一的發(fā)展。行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與選擇具體的經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)際上是鞏固、發(fā)展與完善基本生產(chǎn)關(guān)系、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，逐步實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制。在既定的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r之下，各國(guó)究竟選擇什么樣的經(jīng)濟(jì)體制，往往由國(guó)家政權(quán)組織，其主要是行政權(quán)力，根據(jù)本國(guó)的具體國(guó)情選擇決定。鞏固，即不準(zhǔn)有破壞基本生產(chǎn)關(guān)系的行為；發(fā)展，即要隨著生產(chǎn)力水平的提高，使生產(chǎn)關(guān)系也作相應(yīng)的調(diào)整與發(fā)展；完善，即要使生產(chǎn)關(guān)系更加精細(xì)、更加靈活、更加有效地適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需求。 (1)鞏固、發(fā)展和完善社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 行政是建立在一定基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之上的上層建筑，行政的生存和發(fā)展以一定的社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。 創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境有其自身發(fā)展的規(guī)律，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政活動(dòng)，行政活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有反作用。政府設(shè)置大量相應(yīng)的管理部門(mén)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段進(jìn)行管理。 第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，由于市場(chǎng)的失靈需要政府的積極干預(yù)加以彌補(bǔ)。行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，是對(duì)行政有重要影響的各經(jīng)濟(jì)要素的總和，包括自然資源狀況、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r、人口狀況、國(guó)民收入狀況、社會(huì)的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制等要素。所謂行政的微觀環(huán)境，是指影響某個(gè)個(gè)別行政的特定環(huán)境。影響行政的外部環(huán)境有宏觀與微觀之分。行政通過(guò)對(duì)外部環(huán)境的改善，使外部環(huán)境得到優(yōu)化；通過(guò)對(duì)外部環(huán)境的控制，使其按照行政的希望與要求去發(fā)展。行政只有不斷地與其外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量與信息的交換，只有適應(yīng)外部環(huán)境的需要，才能求得生存，才能發(fā)揮其功能作用，并反作用于外部環(huán)境，服務(wù)于社會(huì)。行政適應(yīng)外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生，又能動(dòng)地選擇與塑造外部環(huán)境。國(guó)內(nèi)社會(huì)環(huán)境主要包括：政治、法制、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、民族、宗教、文化、階級(jí)與群團(tuán)、人口等。社會(huì)環(huán)境可以分為國(guó)際社會(huì)環(huán)境和國(guó)內(nèi)社會(huì)環(huán)境。社會(huì)環(huán)境是指在行政界限之外、直接影響行政活動(dòng)并決定其興衰存亡的各種社會(huì)因素的總和。它包括地球環(huán)境和地球之外的宇宙環(huán)境兩個(gè)方面。 行政外部環(huán)境的構(gòu)成 行政的外部環(huán)境可以區(qū)分為自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境兩大類： (1)自然環(huán)境。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無(wú)形的；有自然界的、社會(huì)界的。從20世紀(jì) 80年代開(kāi)始，我國(guó)行政學(xué)界也以極高熱情研究這一問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際出版了一批有影響的論著。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學(xué)的基本思想，開(kāi)創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的一個(gè)新途徑，被認(rèn)為是行政生態(tài)學(xué)的代表作。 弗雷德分別發(fā)表了 《 比較公共行政模式 》 及在此基礎(chǔ)上寫(xiě)成的 《 公共行政生態(tài)學(xué) 》 ，其后又連續(xù)發(fā)表了相關(guān)論著。 高斯發(fā)表 《 政府生態(tài)學(xué) 》 一文，提出了行政生態(tài)問(wèn)題。行政生態(tài)學(xué)正是在這一背景下興起和發(fā)展的。 20世紀(jì) 50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機(jī)的加深，喚起人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的普遍關(guān)注和高度重視。我們首先從生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)分析行政環(huán)境的特點(diǎn)和作用。 (三 )當(dāng)代的行政實(shí)踐 半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國(guó)行政管理學(xué)發(fā)展的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和取之不竭的源泉。但現(xiàn)代是古代的延續(xù)。雖然這兩種屬性互相滲透，但也有區(qū)別。 （ 4）在往后的 20多年里，我國(guó)行政管理學(xué)在恢復(fù)重建的同時(shí)獲得迅速和健康的發(fā)展。會(huì)議從理論和實(shí)踐上探討了開(kāi)展行政學(xué)研究的必要性，提出建立中國(guó)特色的行政管理科學(xué)體系的任務(wù)及發(fā)展中國(guó)行政學(xué)應(yīng)遵循的基本原則。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地?cái)[在人們的面前，也因此而推動(dòng)人們對(duì)行政管理學(xué)的重新認(rèn)識(shí)。 （ 2） 20世紀(jì) 50年代初，由于高等學(xué)校院系調(diào)整和學(xué)科建設(shè)認(rèn)識(shí)上的偏頗，行政管理學(xué)的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學(xué)科的研究和傳播也隨之中斷。 （二）西方行政學(xué)的 發(fā)展趨勢(shì) 發(fā)展趨勢(shì)表現(xiàn)為： (1)研究領(lǐng)域的拓寬和加深 (2)研究?jī)?nèi)容和研究方法更結(jié)合實(shí)際 (3)不同學(xué)派之間的爭(zhēng)鳴和交流 三、行政管理學(xué)在中國(guó)的重建和發(fā)展 （ 1） 行政管理學(xué)在中國(guó)的傳播和研究，始于 20世紀(jì) 30年代前后。 （二）西方國(guó)家公共行政學(xué)的階段 西方國(guó)家公共行政學(xué)劃分為三個(gè)階段： （ 1）傳統(tǒng)的行政管理階段（ 1887年至 20世紀(jì) 30年代），又稱為形成階段 —— 傳統(tǒng)管理階段； 研究方法：科學(xué)管理 研究重點(diǎn)：權(quán)力的合理分配、組織結(jié)構(gòu)的健全、工作方法的標(biāo)準(zhǔn)化、行政管理程序的制度化 （ 2）人性的行政管理階段（ 20世紀(jì) 30年代到 20世紀(jì) 60年代），又稱為成長(zhǎng)階段 —— 科學(xué)階段； 研究方法：行為科學(xué) 研究重點(diǎn)：互動(dòng)性、心理動(dòng)機(jī)與反應(yīng)、人際關(guān)系、組織行為 （ 3）系統(tǒng)權(quán)變的行政管理階段（ 20世紀(jì) 60年代以后），又稱為科學(xué)化階段 —— 現(xiàn)代化管理時(shí)期。 上述客觀條件，推動(dòng)了行政管理學(xué)產(chǎn)生于當(dāng)時(shí)的美國(guó)。 行政職能加強(qiáng)和行政活動(dòng)范圍擴(kuò)大，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊(duì)伍日益壯大；而“功績(jī)制”的實(shí)施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。 1887年，威爾遜發(fā)表的 《 行政研究 》 ， 1900年，古德諾出版 《 政治與行政 》以及 1926年懷特 (Leonard D White 1891～ 1958)出版的《 行政學(xué)導(dǎo)論 》 ，對(duì)行政管理學(xué)的主要內(nèi)容作了論述，使行政管理學(xué)成為一個(gè)獨(dú)立的重要學(xué)科。 理論聯(lián)系實(shí)際的方法 調(diào)查研究法 案例分析法 歷史研究法 比較研究法 定量分析法 第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展 一、行政管理學(xué)在西方國(guó)家的興起 1887年，行政管理學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科，誕生于美國(guó)。行政管理學(xué)是具有鮮明的政治性、社會(huì)性、理論性、應(yīng)用性和實(shí)踐性、獨(dú)立性和綜合性的學(xué)科。 現(xiàn)代高科技在行政管理過(guò)程中的廣泛運(yùn)用，使現(xiàn)代行政管理在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，實(shí)現(xiàn)行政手段和行政方法的改進(jìn)與提高、推行電子政務(wù)已成為現(xiàn)代行政管理學(xué)著力研究的重要內(nèi)容；研究行政文化與行政現(xiàn)代化。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，我們必須在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，深化行政管理體制改革。增強(qiáng)行政效能，提高行政效率，提高行政服務(wù)質(zhì)量，是行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。除外部條件外，主要的保障條件有行政立法、行政文化、行政道德、財(cái)務(wù)行政、后勤和辦公室管理等。這些環(huán)節(jié)主要有行政目標(biāo)、行政計(jì)劃、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政信息、行政咨詢、行政公共關(guān)系和行政協(xié)調(diào)等。無(wú)論是內(nèi)容還是形式，都隨著社會(huì)發(fā)展和文明的進(jìn)步而不斷演變。 (二 )行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容 行政管理是一個(gè)過(guò)程。行政主體的健全、合理、優(yōu)質(zhì)，是行政管理效益和效率的決定性因素。促進(jìn)和保持行政活動(dòng)與行政環(huán)境之間的互動(dòng)和平衡，貫穿于行政管理過(guò)程的始終。 研究行政活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的其他部分以及整個(gè)外部環(huán)境相互作用、密切聯(lián)系。 行政管理學(xué)的研究對(duì)象 主體：國(guó)家行政機(jī)關(guān) 客體：公共事務(wù)，包括： （ 1）國(guó)家事務(wù)； （ 2）社會(huì)公共事務(wù)； （ 3）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù) 管理原則：依法管理 根本任務(wù)：行政管理學(xué)的主要任務(wù)和根本目的就在于探討和發(fā)現(xiàn)行政現(xiàn)象的發(fā)展規(guī)律，形成科學(xué)理論，使行政管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。 二、行政管理學(xué)研究的對(duì)象、內(nèi)容和方法 (一 )行政管理學(xué)的研究對(duì)象 行政管理學(xué)是研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家公共事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。 在承認(rèn)國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國(guó)家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。 關(guān)于公共行政研究： 在公共行政的研究中，歷來(lái)存在兩種不同的取向：一種是憲政主義 的取向，它秉承政治學(xué)和法學(xué)的傳統(tǒng)，關(guān)注民主、社會(huì)公平等價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的制約和限制； 另一種是管理主義 取向，它秉承管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)，關(guān)注效率問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)公共行政的工具理性。目前中國(guó)流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“ Public Administration”；或者有人根本不再提“公共行政”這個(gè)詞，一律改用“公共管理”，認(rèn)為“公共行政”是傳統(tǒng)說(shuō)法，只有“公共管理”才是現(xiàn)代的和時(shí)髦的。 結(jié)論： 公共管理是公共行政中的一個(gè)理論派別或分支學(xué)派。 （ 2）認(rèn)為公共管理是公共行政的替代品：公共行政 —— 新公共行政 —— 公共管理。 行政與管理的區(qū)別 行政是公務(wù)的推行，是目的取向；管理是事務(wù)的處理，是手段取向； 行政更強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、策劃、決定目標(biāo)和決定政策，以政治、法律為主要方法；管理更強(qiáng)調(diào)任務(wù)的運(yùn)作過(guò)程和達(dá)成目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的手段。從這一意義上說(shuō)，行政管理就是政府管理，行政管理學(xué)是研究政府的管理活動(dòng)及其規(guī)律的科學(xué)。 行政管理是面向社會(huì)、服務(wù)大眾的管理活動(dòng)。但在國(guó)家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。 管理與行政 管理是伴隨人類社會(huì)產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動(dòng)。此后，“政治是國(guó)家意志的表達(dá)”和“行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”就成為行政學(xué)中一種影響很廣的觀點(diǎn)。 行政的要素含義 目標(biāo)與價(jià)值 組織結(jié)構(gòu) 人員（人力資源） 運(yùn)作過(guò)程 資源、手段與方法 （二）與行政有關(guān)的幾對(duì)概念 政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。 第三層次：管理 (management) 主要任務(wù)在運(yùn)用資源、執(zhí)行計(jì)劃，達(dá)成政府組織的任務(wù)與目標(biāo)。 第二層次：行政 (administration) 主要任務(wù)在規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。 行政的動(dòng)態(tài)含義 第一層次：政務(wù)（ executive) 主要任務(wù)是決定施政方針、路線和基本策略。本課程主要是基于對(duì)后者的