【正文】 制改革： 1）對符合基本目標改革，要進行全面評估，擇勢在必行者繼續(xù)推行下去； 2）對于選任的行政領導者實行嚴格的任期目標責任制；對于非選任的行政領導者和一般職員實行定期目標責任制，或者采取嚴格的考評制度，以強化行政責任； 3）在各級行政首長不斷“本土化”或地方行政首長在當?shù)鼐用裰械臋?quán)威不斷強化的過程中，增強中央政府對地方政府、上級機關對下級機關的法制約束力和宏觀控制能力，尤其是發(fā)揮制度化管理和財政預算管理方面的控制監(jiān)督作用； 4）在改革方式上，改變過去僅僅是自上而下的改革，采取既自上而下又自下而上的方式，發(fā)揮多方面的積極性和首創(chuàng)精神。 通過 “ 管理 ” 方面的經(jīng)常性改革 ， 為 “ 體制 ” 方面的改革創(chuàng)造條件 ， 并最終達到體制改革的目的 。 中央集權(quán)制必須建立在廣泛的政治民主 、 經(jīng)濟民主和社會民主的基礎上 ， 以保證中央與地方兩個積極性得到充分而有效的發(fā)揮；在有條件的地方和恰當?shù)臅r機 ， 應當不失時機地擴大地方自治的力度和范圍 ， 以適應行政發(fā)展的長遠需要 。 “ 行政體制 ” 是 “ 萬惡之源 ， 萬變之機 ” 。 3． 文化意識和社會方面 （ 1） 中央集權(quán)制體制使國民養(yǎng)成了被動接受統(tǒng)治的習慣 ， 而國民對集權(quán)體制的依賴性又無形中擴大了集權(quán)制的效力； （ 2） 新舊體制的交替 、 新舊觀念的沖突給中央集權(quán)的行政體制帶來前所未有的巨大壓力； （ 3） 國家行政系統(tǒng)成為 “ 權(quán)力 ” 討伐的目標 ， 使這個集權(quán)的行政體制的巨大能量 ， 在 “ 內(nèi)耗 ” 和 “ 外流 ” 之中失去了應有的權(quán)威和影響力 ， 因而也就失去了高效率的優(yōu)點和長處 。 政府與經(jīng)濟實體以行政關系劃界 ， 企業(yè)的 “ 名分 ” 以行政定級 ， 企業(yè)領導人由政府按照“ 官本位 ” 的標準任命和管理；政府對經(jīng)濟實體統(tǒng)得過死 ， 管得太嚴 ， 違背了經(jīng)濟規(guī)律 。 國家行政機關在執(zhí)行黨的重大決策和實現(xiàn)國家意志過程中權(quán)威不夠 ， 軟弱無力 ， 使國家行政決策在地方各級政府及全社會不能得到有效地貫徹執(zhí)行 ， 不能充分發(fā)揮集權(quán)制的優(yōu)勢和效率 。 原因： 第一 ， 政治原因 。 2． 體現(xiàn) 三 、 行政體制的改革與發(fā)展 （ 一 ） 我國行政體制的弊端及其成因 弊端： （ 1） 建國后建立并完善的行政體制 ， 是建立在民主集中制基礎上的中央集權(quán)制 ， 不存在事實上的地方分權(quán)制 ， 不能很好地調(diào)動中央和地方兩個 “ 積極性 ” 。 （ 2）中央集權(quán)制不僅“絲毫不排斥廣泛的地方自治”，而且可以通過發(fā)達的“地方自治”，消除官僚制度和官僚主義的弊端。 （ 2） 社會主義民主集中制的要旨 1） 決策要有廣泛的民主 ， 一定要通過廣大人民群眾 標志著政治的發(fā)展 ， 即 人民當家作主問題 ； 2） 執(zhí)行需要有效的集中 ， 需要一支素質(zhì)好 、 能力強 、 精干高效的職業(yè)化公務員隊伍 標志著行政的發(fā)展 ， 即 科學和效率問題 。 中央集權(quán)制的大國是從中世紀分散狀態(tài)走向?qū)硎澜缟鐣髁x和統(tǒng)一的巨大的歷史步驟 …… 中央集權(quán)制絲毫不排斥廣泛的地方自治 ， 只要 ‘ 公社 ’ 和省區(qū)自愿堅持國家統(tǒng)一 ， 這種地方自治就一定可以消除任何官僚制度和任何自上而下的命令主義 。 2． 有機結(jié)合 （ 完美統(tǒng)一 ） 分權(quán)制與集權(quán)制的有機結(jié)合或完美統(tǒng)一 ， 是行政管理體制變化發(fā)展的理想價值取向 ， 是人們衡量行政體制的抽象標準或參照系統(tǒng) 。 （ 3）政令不一，力量分散，政府無法有效地集中人力、物力和財力，平衡、協(xié)調(diào)、指導國家與社會的發(fā)展； （ 4）地方主義泛濫和地方政府之間的矛盾和沖突，增加內(nèi)耗，降低效率，不利于國家總體管理水平和效率的提高，甚至會威脅到國家的統(tǒng)一、安全和主權(quán)完整。 （ 1）行政首長的權(quán)威十分有限，行政委員會委員不接受首長領導，委員們責任不清、互相推諉、不負責任。 集權(quán)是國家行政體制的本質(zhì)所在 ， 分權(quán)只是其外在形式 ，是基于歷史的 、 文化的 、 地理的和政治上的需要而形成的一種行政體制 。 正因為集權(quán) ， 才不可避免地使國家超越自己的范圍 ，使國家把自己這個特殊的東西規(guī)定為普遍物 ， 至高無上者 ， 并希圖取得只有歷史才具有的權(quán)限和地位 。 （ 3） 集權(quán)制的劣勢 1） 其功能無限制地擴大與延伸 ， 會出現(xiàn)超強的政治與行政控制；出現(xiàn)高高在上的 、 脫離現(xiàn)實社會的絕對權(quán)威 ， 形成沒有任何限制和制約的專制權(quán)威 。 國務院 省 直轄市 自治區(qū) 自治縣 縣 縣級市 控制的跨度狹窄 鎮(zhèn) 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 村民 委員會 鄉(xiāng) 社區(qū) 委員會 2） 規(guī)則：下屬服從首長 ， 下級服從上級 ， 局部服從整體 ，地方服從中央的逐級集權(quán)制 。 一方面 ， 有發(fā)達的地方自治制度 ， 使民主政治的基礎得以穩(wěn)固；另一方面 ， 國家權(quán)力的統(tǒng)一 ， 又使民主政治的功能得以發(fā)揮 。 設想：孫中山 “ 中央與省之權(quán)限 ， 采均權(quán)制度 ， 凡事務有全國一致之性質(zhì)者 ， 劃歸中央 ，有因地制宜之性質(zhì)者 ， 劃歸地方 ， 不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán) 。 地方分權(quán)制又稱 “ 分層集權(quán)制 ” 或 “ 分級集權(quán)制 ” 。 2． 分權(quán)制行政體制 （ 中央與地方分權(quán)制 ） 主要是基于國家共同體和地方共同體之間的權(quán)益劃分 ， 依法形成的權(quán)力分工體制 。 （ 2）地方國家行政機關隸屬于中央國家行政機關，是中央政府的執(zhí)行機關，并向中央政府負責； （ 3）各級地方國家行政機關也存在著下級服從上級的指揮命令關系； （ 4）地方政府或下級政府的一切行政決定和行政措施，必須依照中央政府或上級政府的決定或指示辦理； （ 5）中央政府與地方政府之間、上級與下級機關之間，是領導與被領導、指揮與服從的關系； （ 6）中央政府或上級政府所制定的各項法規(guī)、政令、指示、政策、計劃等，地方政府或下級政府必須貫徹執(zhí)行。 ② 各成員國有自己的憲法 、 法律 、 立法及國和政府 ，可依據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定 ， 同外國直接發(fā)生關系 ， 公民也是聯(lián)邦的公民 。 （ 2） 聯(lián)邦制 （ 聯(lián)盟國家 ） 有若干成員國組成的統(tǒng)一國家的制度 。 4． 國家結(jié)構(gòu)形式 （ 1） 單一制 （ 中央集權(quán) ） 是有若干行政區(qū)域構(gòu)成的單一主權(quán)國家制度 。 3． 行政體制的類型 （ 1） 中央集權(quán)制 （ 2） 地方分權(quán)制 與國家結(jié)構(gòu)形式結(jié)合起來 ， 派生出四種不同的國家行政體制： 行政體制 中央集權(quán)制 地方集權(quán)制 國家結(jié)構(gòu)形式 單一制 聯(lián)邦制 聯(lián)邦分權(quán)制 聯(lián)邦集權(quán)制 單一分權(quán)制 單一集權(quán)制 西方發(fā)達國家地方分權(quán)的主要原因： 地方分權(quán)是為了提高行政效率 地方分權(quán)是為了適應現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展。 （ 2） 行政體制與行政權(quán)力的關系 1） 行政權(quán)力是抽象的 “ 內(nèi)核 ” ， 行政體制是其外在的靜態(tài)結(jié)構(gòu)形式； 行政 權(quán)力 行政體制 行政 權(quán)力 行政 體制 決定行政權(quán)力實現(xiàn)的程度 決定行政體制的狀況 行政管理 行政 環(huán)境 2） 行政管理則是行政權(quán)力 、 行政體制運行和實現(xiàn)的動態(tài)過程； 3） 行政權(quán)力是通過行政體制實現(xiàn)的 ， 行政體制的狀況直接決定了行政權(quán)力實現(xiàn)的程度 4） 行政體制與行政環(huán)境處在經(jīng)常的相互作用過程中 ，為了適應不斷變化的行政環(huán)境 ， 必須積極主動地進行行政體制改革 ， 增強行政體制的彈性適應能力 。 第二節(jié) 行政權(quán)力與行政體制 一 、 行政體制的內(nèi)涵及形式 (一 )行政體制的內(nèi)涵及特點 1． 行政體制的內(nèi)涵 （ 1） 行政體制