【正文】 ，加強(qiáng)社會治安綜合治理必須依法進(jìn)行，要善于運(yùn)用法律武器，搞好社會治安綜合治理。 17 1 ．關(guān)于社會治安綜合治理的方針、任務(wù)、要求和措施 社會治安綜合治理的方針是：打擊和防范并舉，治標(biāo)和治本兼顧，重在治本。在新的歷史條件下，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢和比較嚴(yán)峻的國內(nèi)治安形勢，各級人民政府要進(jìn)一步提高對社會治安綜合治理工作重要 性的認(rèn)識，切實(shí)擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會治安和社會穩(wěn)定、保一方平安的責(zé)任，扎扎實(shí)實(shí)地抓好社會治安綜合治理工作，把各項(xiàng)措施落到實(shí)處。十幾年來，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行全國人大常委會的決定，全面開展社會治安綜合治理工作，著力解決影響社會治安的突出問題，取得了積極的效果，有力地維護(hù)了社會穩(wěn)定，對促進(jìn)社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步起到了重要作用。 【 條文釋義 】 社會治安問題是社會各種矛盾的綜合反映，必須動員和組織全社會的力量，運(yùn)用政治的、法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、教育的等多種手段進(jìn)行綜合治理，從根本上預(yù)防和減少違法犯罪，維護(hù)社會秩序，保障社會穩(wěn)定。教育和處罰是相輔相成的，在辦理治安案件，對待違反治安管理行為人時，兩者都不可忽視。在我國，對一般違法行為人不能實(shí)施單純的懲辦主義。二是違反治安管理行為是輕微違法行為，對這種行為給予適當(dāng)?shù)闹伟补芾硖幜P是必要的，但在處罰的同時強(qiáng)調(diào)說服教育，就更能促進(jìn)人民內(nèi)部矛盾的解決，從而產(chǎn)生更好的社會效果。違反治安管理行為雖然對社會造成一定程度的危害，但它畢竟是情節(jié)輕微、危害不大、尚未構(gòu)成犯罪的輕微違法行為，屬于人民內(nèi)部矛盾。公安機(jī)關(guān)辦理治安案件，并不是單純?yōu)榱藢`反治安管理行為人實(shí)施治安管理處罰，而是通過辦理治安案件，糾正違反治安管理行為人的違法行為，達(dá)到教育其本人，讓其他群眾自覺守法，保障法律貫徹實(shí)施的目的。處罰不是目的，而是一種手段。公安機(jī)關(guān)必須把教育作為貫徹本法的基本方法，通過宣傳教育，不僅要使廣大人 民群眾自覺地守法，而且盡量爭取使可能違反治安管理的人知錯速改，不違反治安管理，使已經(jīng)違反治安管理的人相信給他以治安管理處罰的必要性和正確性，并從中吸取教訓(xùn)，今后不再違反治安管理。前面已經(jīng)講到，這里不再贅述，而是重點(diǎn)講“教育與處罰相結(jié)合原則”。這不僅是國內(nèi)法規(guī)定的原則，也是我國參加的《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》規(guī)定的義務(wù)。俗話說，“士可殺、不可辱” ,“寧可站著死、不愿跪著生”，就說明人們對人格尊嚴(yán)的重視。禁止用任何方法對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯，是公民享有的基本權(quán)利。在辦理治安案件時，既要依法運(yùn)用治安管理處罰對社會治安進(jìn)行有效的管理，又要注意換位 思考，全面考慮公民、法人和其他組織的權(quán)利問題；既要特別注意從實(shí)體上尊重公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，又要從程序上保障公民、法人和 15 其他組織的合法權(quán)益，特別是要防止和糾正不尊重和不保護(hù)公民合法權(quán)益的錯誤行為。 2020 只年 3 月，十屆全國人大二次會議將“國家尊重和保障人權(quán)”寫人憲法，這將對我國的立 法、司法、執(zhí)法、社會管理、經(jīng)濟(jì)管理等各項(xiàng)工作起到重要的指導(dǎo)作用，必將進(jìn)一步推動我國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步?；鶎用裰鞲咏∪鐣刃蛄己?，人民安居樂業(yè)”。 1997 年 9 月，黨的十 五大提出“尊重和保障人權(quán)”。人權(quán)，是指人依其自然屬性和社會屬性所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，其核心是使每個人的人性、人格、精神、道德和能力都獲得充分發(fā)展。否則，人民警察公平的形象就樹立不起來，公安機(jī)關(guān)的威信也絕對樹立不起來。這是有效防止逼、供、信，避免冤、假、錯案的前提條件，是執(zhí)法工作的準(zhǔn)則。人民警察法第 45 條和本法第 81 條規(guī)定的回避制度是確保執(zhí)法公正的有效制度，適用于公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的全過程。這項(xiàng)原則是對行政專橫的根本否定，它有兩條公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，具體到辦理治安案件，就是指：第一，凡是與民警本人有關(guān)的治安案件，不能由民警自斷。公正是法治的靈魂，是執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)具備的品質(zhì)。 四是公正原則。依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證的，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的以外，應(yīng)當(dāng)公開舉行，允許群眾旁聽。至于公布的形式，一般應(yīng)當(dāng)在公開發(fā)行的報(bào)紙、政府網(wǎng)站上公布。有關(guān)治安管理處罰的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)公布。公開，包括以下兩個方面的內(nèi)容：首先是要求對違法行為實(shí)施治安管理處罰的法律規(guī)定要公開，要讓社會公眾周知。 在同一場賭博中，由于各行為 人所實(shí)施的違法行為、所造成的社會危害程度等都大體一致，因此作出的行政處罰幅度也應(yīng)大體一致，除非其具有從重、從輕、減輕處罰的法定情節(jié)。 更加明確地說，在作出處罰決定前雖然應(yīng)當(dāng)考慮處罰決定能否執(zhí)行的問題，但從理論上講，行政處罰決定的作出不已行政處罰是否能夠執(zhí)行為前提，也就是說，明知作出的行政處罰決定難以執(zhí)行，但依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)作出行政處罰的就必須作出，不能因?yàn)闊o法執(zhí)行而不作出行政處罰。對行為人處拘留還是罰款處罰，是選擇性的。公安機(jī)關(guān)查處一起 4 人用麻將賭博的案件，對其中 2 人作出 500 元以下的罰款；另外 2 人因不愿意繳交罰款，而對其作出五日以下的拘留。這就要求凡是有權(quán)設(shè)定治安管理處罰的機(jī)關(guān)，在制定法律、法規(guī)、規(guī)章時，就應(yīng)當(dāng)在全面、客觀地分析違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度的基礎(chǔ)上，規(guī)定相當(dāng)?shù)闹伟补芾硖幜P。這主要是因?yàn)?，我國治安管理處罰的設(shè)定權(quán)如同行政處罰一樣，是分層次的，全國人大及其常委會制定的法律可以設(shè)定任何治安管理處罰，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、公安部制定的部門規(guī)章、地方人民政府制定的地方性 13 規(guī)章權(quán)力不等地具有一定的治安管理處罰設(shè)定權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，治安管理處罰中的過罰相當(dāng)原則主要適用于治安管理處罰的實(shí)施方面，因?yàn)槲覈稍谝?guī)定治安管 理處罰的幅度時就有一定的范圍，如行政拘留 5 日以上 10 日以下，公安機(jī)關(guān)在實(shí)施治安管理處罰時也有一定的自由裁量權(quán)。不能對輕微的違反治安管理行為給予行政拘留 15日等很重的治安管理處罰；反之，也不能對嚴(yán)重的違反治安管理行為給予很輕的治安管理處罰，如處以罰款或者警告了事。刑法第 5 條規(guī)定了“罪刑相適應(yīng)”原則，即：“刑罰的輕重，應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)。本款規(guī)定的“與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”，就是“過罰相當(dāng)”原則在本法中的具體表述。只有查清了客觀存在的案件事實(shí)，才能為合法、公正地處理治安案件奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，才能為依法對行為人實(shí)施治安管理處罰提供依據(jù)，也才能為以后可能出現(xiàn)的行政復(fù)議和行政訴訟做好充分準(zhǔn)備。事實(shí)，是指公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安管理處罰的根據(jù)必須是客觀存在的、經(jīng)過調(diào)查屬實(shí)、有證據(jù)證明的事實(shí)，而不是靠主觀想象、推測、懷疑的所謂事實(shí)?！耙允聦?shí)為根據(jù)”是長期以來公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的一條重要經(jīng)驗(yàn)，是正確辦理案件，防止錯案，保障無辜的人不受法律追究的重要原則。第一款和第二款規(guī)定了實(shí)施治安管理處罰應(yīng)當(dāng)遵循的五條基本原則即以事實(shí)為根據(jù)原則、過罰相當(dāng)原則、公開原則、公正原則、尊重和保障人權(quán)原則；第三款規(guī)定了辦理治安案件應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，即教育與處罰相結(jié)合原則。 12 辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則。 第五條【實(shí)施治安管理處罰和辦理治安案件的基本原則】 治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！俺捎刑貏e規(guī)定的外”的含義同第一款。我國流動的領(lǐng)域，或稱虛擬的領(lǐng)域，包括在我國登記注冊、懸掛中華人民共和國國旗、國徽或軍徽航行或者停泊在外國領(lǐng)域、公海上空的船舶和航空器。未來解決臺灣問題，同樣要堅(jiān)持這一原則。二是香港和澳門特別行政區(qū)基本法中的例外規(guī)定，以及對臺灣地區(qū)的例外規(guī)定。“除法律有特別規(guī)定外”主要包括：一是享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國人在中華人民共和國領(lǐng)域違反治安管理的，不適用本法，其違反治安管理的法律責(zé)任通過外交途徑解決。我 國固有的領(lǐng)域，或稱實(shí)質(zhì)的領(lǐng)域，包括中華人民共和國領(lǐng)陸、領(lǐng)水、領(lǐng)陸和領(lǐng)水的底土及領(lǐng)空。它以我國領(lǐng)域所及的范圍為標(biāo)準(zhǔn)來確定本法的適用范圍，即凡是在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，不論違反治安管理行為人是否為中國公民，除法律有特別規(guī)定的外，均應(yīng)適用本法。第一款規(guī)定了本法在我國固有的領(lǐng)域的適用問題。 11 【 條文釋義 】 法的空間效力范圍又稱空間適用范圍，是指法在什么領(lǐng)域、對什么人具有效力，包括對地的效力和對人的效力兩個方面。 第四條【治安管理處罰法的空間效力范圍】 在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。 目前 ， 對違反消防管理規(guī)定的違法行為人 ， 法律未規(guī)定可以適用強(qiáng)制傳喚 ， 因此 ， 不能適用強(qiáng)制傳喚 。 王某違反消防管理規(guī)定用農(nóng)用車?yán)笃恳夯瘹獾睫r(nóng)村零售（大瓶充小瓶），民警接報(bào)后對其檢查，王某拒不停車，后因前面有車堵路被迫停車，王某將方向盤鎖上后欲離開，民警以違反消防管理規(guī)定口頭傳喚其到派出所，王不服從，稱死也不去，民警強(qiáng)制傳喚，王對民警及協(xié)警抓咬、踢踹，將警車玻璃損壞、一名協(xié)警咬傷?！本湍壳岸?，僅有治安管理處罰法規(guī)定對違反治安管理行為人可以強(qiáng)制傳喚，對發(fā)生交通事故以及違反治安管理行為人以外的違法行為人，強(qiáng)制傳喚沒有法律依據(jù)。對無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的違反治安管理行為人以及法律規(guī)定可以強(qiáng)制傳喚的其他違法行為人，可以強(qiáng)制傳喚。其言下之意還有，對同一問題的規(guī)定，本法與行政處罰法的規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)適用本法 的規(guī)定。例如，關(guān)于傳喚、強(qiáng)制傳喚、檢查、扣押等調(diào)查措施和手段的 10 規(guī)定；關(guān)于賦予公安派出所警告、 500 元以下罰款決定權(quán)的規(guī)定；關(guān)于人民警察當(dāng)場罰款數(shù)額的規(guī)定；關(guān)于行政拘留暫緩執(zhí)行及其擔(dān)保的規(guī)定；等等。在世界上其他一些國家或者地區(qū)，一般將類似我國的違反治安管理行為作為犯罪行為處理，有的稱為“輕罪”，有的稱為“違警罪”，適用的是刑事訴訟程序，只不過是比普通刑事訴訟程序簡單一些。被衛(wèi)生、環(huán)保、工商等部門給予其他行政處罰的大多數(shù)是單位，因怕受處罰寧愿放棄生產(chǎn)經(jīng)營而遠(yuǎn)走高飛的較少，因而法律規(guī)定其他行政處罰的 追究時效為 2 年。而其他行政違法行為基本上只能適用非限制人身自由的行政處罰，四是治安管理處罰的時效性較其他行政處罰強(qiáng)?！比侵伟补芾?處罰在處罰程度上較其他行政處罰嚴(yán)厲。治安管理處罰只能由公安機(jī)關(guān)實(shí)施，其他任何機(jī)關(guān)不得實(shí)施治安管理處罰。而其他行政機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政管理，并對違法行為實(shí)施行政處罰，行使的是某一方面的專項(xiàng)權(quán)力，如衛(wèi)生、稅收、工商、環(huán)保等。它是一種行政處罰，但又不同于其他行政處罰，這主要表現(xiàn)在：一是治安管理處罰涉及面較其他行政處罰廣。但是，這種觀點(diǎn)忽略了治安管理處罰不同于其他行政處罰的特殊性，不利于維護(hù)社會治安秩序和保障公共安全。英國就有《公共秩序法》。這包括兩個方面：一是治安管理處罰與消防法、道路交通安全法、居民身份證法、《中華人民共和國槍支管理法》（以下簡稱槍支管理法）、《中華人民共和國民用爆炸物品管理?xiàng)l例》（以下簡稱民用爆炸物品管理?xiàng)l例）、《娛樂場所管理?xiàng)l例》等其他公安行政管理法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政處罰的關(guān)系；二是治安管理處罰與《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》（以下簡稱產(chǎn)品質(zhì)量法）、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（以下簡稱食品衛(wèi)生法）等公安 行政管理以外的其他行政管理法律、法規(guī)設(shè)定的行政處罰的關(guān)系。治安管理處罰是行政處罰的一種，也可以說成是公安機(jī)關(guān)實(shí)施的有關(guān)治安 管理的行政處罰，也應(yīng)當(dāng)符合行政處罰法的規(guī)定。行政處罰法對行政處罰的設(shè)定和實(shí)施作了全面、系統(tǒng)的規(guī)范。它沿用治安管理處罰條例的立法模式，是有其中的道理的。 第三條【治安管理處罰程序的適用原則】 治安管理處罰的程序， 適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實(shí)施行政處罰”和第 19 條“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定”的規(guī)定，公安派出所和海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)都不是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，不能接受“委托”?！惫才沙鏊秃ｊP(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)都是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，它們可以自己的名義作出治安管理處罰。但是，對這兩種情況是什么性質(zhì)，是否是行政處罰法規(guī)定的“授權(quán)”或者“委托”，存在不同認(rèn)識。二是 2020 年 9 月 19 日國務(wù)院令第 420 號公布的《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》（以下簡稱《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》）第 6 條第 1 款規(guī)定：“抗拒 、阻礙海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)依法執(zhí)行職務(wù)的，由設(shè)在直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)的海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)依照治安管理處罰的有關(guān)規(guī)定給予處罰。公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的治安管理部門、刑事偵查部門等職能部門；公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是指公安機(jī)關(guān)派出的職能部門，如公安派出所等。其實(shí)，它們之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。至于何為“縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)”，我們在第 91 條還要詳細(xì)論述，這與行政處罰法第 15 條“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”的規(guī)定是一致的。此外，地方公安機(jī)關(guān)還在一些大型廠礦企業(yè)、事業(yè)單位設(shè)有公安局或者公安分局。公安機(jī)關(guān)，是指依法獨(dú)立行使國家治安保衛(wèi)職權(quán)，管理國家治安行政事務(wù)，具有法人資格的行政機(jī)關(guān)。這與人民警察法規(guī)定的“人民警察的任務(wù)”和“公安機(jī)關(guān)的 人民警察的職責(zé)”是一致的。從法理上來說，解釋二作出這樣可以選擇適