【正文】 行政機(jī)關(guān)所行使的行政管理職能不同，可以將行政機(jī)關(guān)分為外部行政機(jī)關(guān)和內(nèi)部行政機(jī)關(guān)。從法律上說，行政機(jī)關(guān)是指依法成立、能以自己的名義獨(dú)立地從事行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律后果的行政組織。這是對(duì)行政許可實(shí)施主體的一般規(guī)定。政府運(yùn)用相對(duì)緩和的手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，可以獲得相對(duì)人的主動(dòng)參與和積極配合，能夠更好地提高行政干預(yù)的效果，能夠使用非強(qiáng)制手段的，如行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政勸誡等方式的，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用這些非強(qiáng)制方式。許可、罰款等強(qiáng)制性較強(qiáng)的行政手段，成本 較大，還容易導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲、權(quán)力尋租、對(duì)經(jīng)濟(jì)和相對(duì)人權(quán)利的負(fù)面影響等，一般應(yīng)當(dāng)盡量少用。對(duì)于那些因市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)無法解決的資源配置，政府有必要介入，以便實(shí)現(xiàn)維護(hù)秩序、公益以及相對(duì)方合法權(quán)益之目標(biāo)，但并非意味著政府可以簡(jiǎn)單地實(shí)施事前行政許可。 因此，對(duì)一般通過事后監(jiān)管能解決的問題，而且也不致于造成不可彌補(bǔ)的災(zāi)難的事項(xiàng)，可以考慮優(yōu)先采用事后監(jiān)督的手段，不需設(shè)定許可，比如， 行政機(jī)關(guān)通過主動(dòng)監(jiān)督檢查就能夠發(fā)現(xiàn) 問題的領(lǐng)域，就沒必要設(shè)定許可進(jìn)行事前監(jiān)管。但 事前監(jiān)管 最大的弱點(diǎn)在于 ， 其 具有很強(qiáng)的主觀性 ，許可的標(biāo)準(zhǔn)和條件往往取決于人們事前對(duì)某種活動(dòng) 可能發(fā)生的問題 以 及解決問題的 辦法的認(rèn)知程13 度，其管理有效性的 風(fēng)險(xiǎn) 也較 高 。行政許可屬于事前監(jiān)管方式。對(duì)于單個(gè)市場(chǎng)主體自身難以解決的問題，要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等的作用，由它們通過制定并執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)行為規(guī)范去約束同業(yè)行為，通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的制約、激勵(lì)機(jī)制來強(qiáng)化行業(yè)自律，培育、發(fā)展社會(huì)自治機(jī)制，政府也沒必要設(shè)定行政許可。凡是通過競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)值規(guī)律等市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的，均應(yīng)由市場(chǎng)決定，無需設(shè)定行政許可。設(shè)定行政許可也是如此，對(duì)老百姓自己能夠處理、解決的問題，政府就沒必要干預(yù)，更不用設(shè)定什么許可。公權(quán)的行使必須有法律的明確依據(jù)，否則就是越權(quán)，導(dǎo)致無效。 首先，在公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系方面，一般情況下，公權(quán)不宜過多地介入、干預(yù)私權(quán) 的行使。在我國行政管理體制改革中，政府職能轉(zhuǎn)變是個(gè)關(guān)鍵，其涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，等等。為此，《行政許可法》第 13 條規(guī)定，前述 所列 可以設(shè)定行政許可的 事項(xiàng)，如 果 公民、法人或者其他組織能夠自主決定 、 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié) 、 行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理 或者 行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決 問題的，就不要再通過設(shè)定行政許可來規(guī)范了 。 除了上述這五類事項(xiàng)，法律、行政法規(guī)還可以對(duì)其他事項(xiàng)設(shè)定行政許可，不過，國務(wù)院決定、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章則不能在前述五類事項(xiàng)范圍以外設(shè)定任何行政許可。 登記的主要功能是確立申請(qǐng)人的市場(chǎng)主體資格。 11 5. 登記，即適用于《行政許可法》第 12 條第五項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)的行政許可。 核準(zhǔn)的功能也是防止危險(xiǎn)和保障安全。 4. 核準(zhǔn)，即適用于《行政許可法》第 12 條第四項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)的行政許可。 認(rèn)可的主要功能是確認(rèn)從業(yè)水平或者某種技能、信譽(yù)。 3. 認(rèn)可，即適用于《行政許可法》第 12 條第三項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)的行政許可。 特許的主要功能是分配稀缺資源。 2. 特許，即適用于《行政許可法》第 12 條第二項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)的行政許可。 普通許可的 功能是防止危險(xiǎn)和保障安全。它是實(shí)踐中運(yùn)用最廣泛的一種行政許可。 1. 普通許可，即適用于《行政許可法》第 12 條第一項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)的行政許可。與此相適應(yīng)，從 1998 年開始，我國也開始了自下而上的9 行政審批制度改革。 政府職能定位的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：一不越位，不該政府管的事，一定不要管；二不缺位，該政府管的事，一定要管好；三不擾民，該政府管的事，要保證管好的前提下，手續(xù)、程序越簡(jiǎn)單越好。因此，近 20 多 年來，在世界范圍內(nèi)掀起來了全球性公共行政改革的浪潮，世界各國的政府職能普遍進(jìn)入了重新定位與調(diào)整時(shí)期。由于不斷增8 加的福利所帶來的財(cái)政危機(jī)以及政府傳統(tǒng)官僚組織體制的弊端所帶來的管理危機(jī)，引發(fā)了人們對(duì)政府全方位的信任危機(jī)，如何“以更少的納稅獲得更多更好的公共服務(wù)”，是社會(huì)對(duì)政府的普遍期望。 在此階段，政府職能在性質(zhì)和范圍上都是“積極擴(kuò)張”的，政府職能廣泛地介入到生產(chǎn)和分配領(lǐng)域。為了克服日益頻繁的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，解決自由競(jìng)爭(zhēng)形成壟斷所帶來的市場(chǎng)失靈的難題，實(shí)行戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員與管制以及完成兩次世界大戰(zhàn)后的重建任務(wù)，資本主義國家的政府不僅開始以計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)管制政策干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，而且也提供社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)以及公共工程、城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施等公共服務(wù)。由于奉行市場(chǎng)自治和公民自治原則，政府有限的職能主要集中在通過制定和實(shí)施法律來保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)、公民權(quán)利以及維護(hù)國家安全與社會(huì)秩序。 （二）設(shè)定行政許可事項(xiàng)的范圍 設(shè)定行政許可事項(xiàng)范圍的大小，與政府職能定位密切相關(guān)。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，但不能以犧牲社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，社會(huì)發(fā)展不到位，生態(tài)環(huán)境惡化，必然制約、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ，甚至消彌經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的成果。行政許可制度也不例外。在國外，大凡需要許可的事項(xiàng)都與公益有關(guān)。 3. 設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。 設(shè)定行政許可必須以充分發(fā)揮公民、法人和其他組織的積極性、主動(dòng)性為目的和前提，如果設(shè)定的行政許可客觀上阻礙了公民、法人和其他組織的積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮，那么，該項(xiàng)許可存在的必要性就很值得 懷疑了。按照這一規(guī)律，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠解決的問題，就不必通過設(shè)定行政許可來解決。為此，《行政許可法》第 11條規(guī)定，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。 二、行政許可的設(shè)定 （一）設(shè)定行政許可的原 則 設(shè)定行政許可的原則對(duì)于設(shè)定行政許可的具體事項(xiàng)范圍來說，就相當(dāng)于法律的原則和精神。 五是，《行政許可法》通過建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，有利于從根源上和制度上杜絕“暗箱操作”和錢權(quán)交易，清除在審批中存在的腐敗現(xiàn)象，也有利于改變政府形象，樹立政府在人民群眾心目中的威信。方便當(dāng)事人，方便群眾，保證公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，是《行政許