【正文】 同時，通過教育培訓(xùn)，改變農(nóng)民思想觀念、生活習(xí)慣、生產(chǎn)方式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民的根本轉(zhuǎn)變。圍繞 農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，培養(yǎng)壯大農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小規(guī)模與大群體相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)基地和生產(chǎn)體系，實現(xiàn)千家萬戶增收致富。應(yīng)繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大項目農(nóng)業(yè)發(fā)展力度，推進優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)副產(chǎn)品基地建設(shè)，發(fā)展高效、優(yōu)質(zhì)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力和附 加值。城 鎮(zhèn)化推進離不開工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)民集居點建設(shè)也離不開農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?？稍谡饔玫某擎?zhèn)建設(shè)用地中，劃出一定比例的土地給成片拆遷的村組開發(fā)經(jīng)營，其所得作為失地農(nóng)民的生活補助，以保證失 地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入來源。三是逐步完善社會保障制度。同時，盡可能將省支農(nóng)資金向集中居住點建設(shè)傾斜，從每年的土地出讓金凈收益中提取一定比例用于集居點建設(shè)。減 免集中居住點規(guī)劃審批等相關(guān)行政事業(yè)收費或進行補貼，減免或取消水、電增容費。對集中居住點用地計劃實行單列，確保不擠占地方經(jīng)濟社會發(fā)展用地計劃。對于涉及農(nóng)戶承包地的，要在做好農(nóng)民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式，加以解決。一是完善土地流轉(zhuǎn)政策。農(nóng)村現(xiàn)行政策的制約是目前農(nóng)村集居點建設(shè)推進的一大難題。對少數(shù)因房屋破舊、居住確有危險又無力新建住房的困難戶，可給予必要扶持，優(yōu)先進點集居，或利用村民“脫殼房”過渡性置換。對集居點外的分散建房，除特殊情況外，應(yīng)停止審批。二是利用新建翻建先行集聚。一是利用項目拆遷率先集聚。、危房翻建等為重點，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向居住點集中。四要依法監(jiān)管。規(guī)劃要充分征求農(nóng)民意見，并通過法定程序確定下來，實施剛性管理。同時要協(xié)調(diào)建設(shè)、國土等相關(guān)部門，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，搞好集中居住點布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。二要相互銜接。一要細化完善。，引領(lǐng)農(nóng)民集中居住點建設(shè)的有序推進。必須從各地實際出發(fā)，防止盲目制定時間進度、追求建設(shè)速度和大拆大建、強行推進的現(xiàn)象。應(yīng)正確認(rèn)識農(nóng)民集中 居住不是農(nóng)民居住自然點的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式以及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革。進 一步統(tǒng)一各級干部和農(nóng)民群眾的思想認(rèn)識，從全局、長遠的高度審視農(nóng)民集居點建設(shè)重大意義，調(diào)動推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)的積極性。應(yīng)遵循積極、穩(wěn)妥、有序的原則，統(tǒng)一思 想、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新舉措、順勢推進，通過若干年持續(xù)努力，實現(xiàn)農(nóng)村居民點布局從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，從根本上改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì) 量。通過這種方式實現(xiàn)的“自愿”集中居住，很難讓人滿意。由 于存在著上述問題，目前在各地推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾過程中存在著相當(dāng)大的阻力，也帶來了不同程度的社會不穩(wěn)定，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的上訪和集體性事 件。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民集中居住小區(qū)里，道路被用于曬場、停放各種農(nóng)機具的現(xiàn)象非常普遍，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和生產(chǎn)帶 來了極大的不便。因此，被置換出宅基地的農(nóng)民應(yīng)該不能參與復(fù)墾后的耕地收益分配。規(guī)劃建設(shè)581棟二代節(jié)能溫室和兩個各占15畝的智能溫室，將重點發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，該項目建成后預(yù)期年收入可達4765萬元，安置就業(yè)1500多人。以天津華明鎮(zhèn)為例，搬遷上“樓”的農(nóng)民如何參與類似復(fù)墾項目的收益分配仍不明朗。問題五 ：農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題怎么解決？農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質(zhì)是一個“外生推動”的城市化所固有的缺陷，即并非緣于生產(chǎn)生活方式自然調(diào)整而產(chǎn)生的集聚。村民往往面臨的局面是不得不換。文件中要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業(yè)聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業(yè)負責(zé)人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發(fā)獎金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。但根據(jù)我們的調(diào)查，在實際操作過程中，一些地方存在著強勢推進宅基 地換房的情況，尊重農(nóng)民意愿的措施有時很難落實。在政府為獲得土地指標(biāo)來推動城市和工業(yè)發(fā)展的強烈激勵下，很難相信“搬、還是不搬”對拆遷復(fù)墾所涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個真正的選擇，結(jié)果是缺乏足夠發(fā)言權(quán)的農(nóng)民“被”集中居住的性質(zhì)很強。總之，在沒有找到合理的定價方式前，強勢地方政府忽略、傷害農(nóng)民的眼前或長遠利益的狀況幾乎是難以避免的。但這種情況的出現(xiàn)，恰?。m不必然）是缺乏市場交易機制、沒有價格發(fā)現(xiàn)機制來顯示財產(chǎn)權(quán)利真實市場價值所帶來的結(jié)果。這 里并不是說，去完全滿足所有農(nóng)民的補償要求就是合理的。這樣的要求，顯然遠遠超過了政府目前愿意支付的水平。當(dāng)然，華明鎮(zhèn)各村的戶均建設(shè)用地有所不同，但華明鎮(zhèn)共有集體建設(shè)用地12071畝。以華明鎮(zhèn)貫莊村為例，該村宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業(yè)、道路、辦公樓等集體建設(shè)用地，貫莊村共有農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地2142畝，1910戶，平均每戶748平方米。還遷農(nóng)民達到規(guī)定年齡，就可以享受每月400~500元不等的社會保障金。到新的小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米住宅，價值超過40萬元，農(nóng)民的房產(chǎn)價值增加了10倍左右。我們調(diào)查的不少天津村民認(rèn)為，政府在其中獲得了絕大部分利益，而農(nóng)民則有很大損失。以天津為例，從政府角度來看，通過宅基地換房，對農(nóng)民意味著資產(chǎn)價值、服務(wù)設(shè)施、生活環(huán)境的巨大改善，顯然是對農(nóng)民福利的改進。如果復(fù)墾宅基地不能折抵建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府顯然不會有那么高的積極性去推動大規(guī)模的運動式的整村拆遷復(fù)墾。但在目前很多地區(qū)推行的宅基地拆遷復(fù)墾行動由于是大規(guī)模、運動式整村拆遷，所涉及的 農(nóng)民住房，有相當(dāng)部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋，并常年有人居住，拆除這樣的房子勢必要付出較大的經(jīng)濟代價，是一種社會資源的浪費，這樣的代價與獲得的質(zhì) 量較差的耕地相比，是否相稱？當(dāng)然，地方政府的主要目的在于獲取建設(shè)用地指標(biāo)，在發(fā)達地區(qū)，一畝建設(shè)用地指標(biāo)本身就值10萬元甚至20萬元，有指標(biāo)就可以征收城郊農(nóng)地，其出讓金則可高達幾十萬元甚至幾百萬元。有的地方采取小范圍就近集中居住的做法，比如我們在成都雙流縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦凇安鹪翰⒃骸边^程中采取 就近安置的辦法，由于新的居住點交通便利、商業(yè)設(shè)施較為齊全，農(nóng)民的生活相對便利，同時新的居住點離農(nóng)民的承包地不算很遠，所以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響相對要 ?。欢谔旖蛉A明鎮(zhèn)，則采取農(nóng)民集中居住到城鎮(zhèn)的做法，在城鎮(zhèn)邊上建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)，鎮(zhèn)內(nèi)幾個已經(jīng)被拆除的村莊的原居民統(tǒng)一被安置到 農(nóng)民居住小區(qū)，對農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻受到很大的影響，養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)更是無法進行。在很多地方其與“征收”行為的界限十分模糊，因為盡管農(nóng)村宅基地被拆遷復(fù)墾后土地所有權(quán) 依然保留在集體，這個過程中農(nóng)民的住房及附屬房屋、天井、院落、曬場等財產(chǎn)被剝奪，依舊符合征收的特點。但無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，補償安置政策基本上是由地方政府部門主導(dǎo)制定，缺乏公共參與和討論，也就不可避免地會出現(xiàn)一些問題，值得政府、學(xué)術(shù)界以及公眾去關(guān) 注和深思。三、讓農(nóng)民集中居住必須面對的五個問題從 實地調(diào)查來看，無論是天津的“宅基地換房”，還是成都的“三個集中”，本質(zhì)上是地方政府通過推動農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)用地指標(biāo)的 行動。成都市從土地出讓收益中籌措資金，設(shè)立耕地保護基金（400元/），專項用于承擔(dān)耕地保護責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼，農(nóng)民的養(yǎng)老問題與耕地保護有機結(jié)合，既保護了耕地紅線，又解決了農(nóng)民養(yǎng)老問題，一舉兩得。如東麗區(qū)華明鎮(zhèn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達到100%，農(nóng)民就醫(yī)問題基本解決。再如成都郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村擁有村級企業(yè)7家，個體企業(yè)5家，集體資產(chǎn)1280萬元，該村總?cè)丝?679人，其中具備就業(yè)條件的農(nóng)民800人，另有100多人在外就業(yè)，本地企業(yè)只要能吸納700人就業(yè)，即能全面解決就業(yè)問題，該村大力發(fā)展食用菌、蔬菜、花卉苗木等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，僅“成都榕珍菌業(yè)有限公司”一家公司年吸納當(dāng)?shù)貏趧恿瓦_300余 人，當(dāng)?shù)剌^發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民的充分就業(yè)提供了保障，做到了農(nóng)民失地不失業(yè)，解決了農(nóng)民收入來源問題。通過就近就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。解決動遷農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民“住得進”還能“住得起”是兩地在推進集中居住中著力破解的難題之一，從兩地的經(jīng)驗看，依靠較發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系就近轉(zhuǎn)移、安置農(nóng)民和依托較完備的社會保障體系解除農(nóng)民集中的后顧之憂是兩地推進集中居住并使集中模式具有長久生命力的有力保障。成都市錦江區(qū)2007年成立農(nóng)業(yè)投資公司，全面負責(zé)錦江區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營，利用1970畝國有土地作為資產(chǎn)，加大市場融資力度，目前已從銀行貸款累計達24億元。集中居民點建設(shè)剩余的4000多畝土地也全部劃入“賓力”公司，進行市場化運作，融入資金達40億元，全面保障了集中居民點項目建設(shè)資金需求。天津東麗區(qū)政府成立了政府全資的“賓力”公司，全權(quán)負責(zé)華明鎮(zhèn)集中居民點建設(shè)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、規(guī)劃商業(yè)區(qū)工業(yè)區(qū)開發(fā)、市場投融資等工作。考察中我們發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住由政府全權(quán)包辦的方式是行不通的，政府既沒有這個財力，也沒這個精力，純粹的行政手段也不利于整合各類資源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。成都市郫縣戰(zhàn)旗村創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營機制，將全村集體土地統(tǒng) 一交由村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營，農(nóng)民以土地入股，年底按股權(quán)分紅，從而推動土地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進產(chǎn)業(yè)向集約方向發(fā)展，幫助農(nóng)民從粗放型生產(chǎn)中解放出來，從 延長的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中獲取更多的就業(yè)機會。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)管理體制、建設(shè)投融資方式、社會保障制度等8個方面進行了制度創(chuàng)新。城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民集中居住是一項戰(zhàn)略工程，是一場涉及思想觀念、領(lǐng)導(dǎo)方式和機制體制的深刻變革，必須全面推動各個領(lǐng)域的綜合配套改革，著力解決制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展的突出問題，在構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營機制、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展機制、市場化配置資源機制、農(nóng)村基礎(chǔ)治理機制及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展管理 體制等方面深化改革，以制度創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。凡是農(nóng)民不同意的項目，堅決不實施，凡是農(nóng)民不同意的拆遷，堅決不強制，防止代民做主，以行政命令方式違背農(nóng)民意愿搞“大拆大建”。成都市在推進土地綜合整治中發(fā)揮農(nóng)民主體作用，項目實施讓農(nóng)民提前知情和全程參與，切實做到整治前農(nóng)民樂 意，整治后農(nóng)民滿意。實際操作中，農(nóng)民的支持率達到了95%以 上。兩 地在推進農(nóng)民集中居住的過程中，每一環(huán)節(jié)都滲透了尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用的基本原則，也正因為有了農(nóng)民群眾的支持，兩地在推進集中居住工作中遇到 的阻力較小，推進較順利。村民議事會的民主決策形式有效滿足了農(nóng)民的民主意愿，提高了農(nóng)民的參與度，解決了以前由政府職能部門無法解決的問題，不失為 農(nóng)村村級管理的一種好模式，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。按照“三分離、兩完善、一加強”（決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理體系、完善集體經(jīng)濟組織運行機制，加強和改進農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)）的原則，構(gòu)建和完善“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民會議或議事會決策，村委會執(zhí)行，其他經(jīng)濟社會組織廣泛參與”的 充滿民主和活力的新型村級治理機制。華明鎮(zhèn)重點突出對農(nóng)村，尤其是居民集中點實行社區(qū)化管理，提高了管理、服務(wù)水平。創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展管理方式。即由成都市政府從土地出讓收益中拿出資金設(shè)立耕?；穑饕糜诔袚?dān)耕地保護責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼，其中基本農(nóng)田400/，一般耕地300元/，耕?；鸢l(fā)放到每位農(nóng)戶的財政專戶，但只能用于購買養(yǎng)老保險。在養(yǎng)老保險方面，華明鎮(zhèn)采用集中點農(nóng)民可享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策，在一次性交足26000元后（政府有適當(dāng)補貼），可按月領(lǐng)取520元養(yǎng)老保險金。一是充分利用新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，加大新農(nóng)合參合率，華明鎮(zhèn)參合率達到100%，農(nóng)民醫(yī)保達到全覆蓋。建立新型農(nóng)民保障機制。該村現(xiàn)有集體企業(yè)7家，私營企業(yè)5家，村集體資產(chǎn)達1280萬元，通過集中經(jīng)營村內(nèi)承包地，集體資產(chǎn)不斷做大做強。戰(zhàn)旗村以村為單位，靈活運用“宜散則散，宜聚則聚”的原則，通過大力完善集中點配套，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)解決農(nóng)民后顧之憂等利益引導(dǎo)機制實行農(nóng)民自愿前提下的逐步集中居住。在靠近原有聚居點附近規(guī)劃197畝土地修建9萬平方米的新型社區(qū)，新增耕地中除去居民點建設(shè)用地197畝外的用地指標(biāo)掛鉤到縣城周邊，實行市場化運作，采取“農(nóng)村建設(shè)項目鎖定城市資源，城市資源置換農(nóng)村建設(shè)資金”的辦法，由成都市小城鎮(zhèn)投資公司投資8900萬元，墊資修建新型農(nóng)民集中點和配套基礎(chǔ)設(shè)施，用城市土地經(jīng)營的預(yù)期收益償還公司。戰(zhàn)旗村模式。三是華明鎮(zhèn)地處海河沖積平原，宅基地復(fù)墾為耕地的比例高，能夠保證復(fù)墾的耕地數(shù)量和居民點建設(shè)用地指標(biāo)之間的平衡，甚至還有剩余指標(biāo)用于商業(yè)開發(fā)，平衡建設(shè)資金。華明模式得以推動有幾個條件是必不可少的：一是鄰近大城市近郊，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，勞務(wù)收入在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入中占有很大比重，相當(dāng)一部分先富起來的當(dāng)?shù)厝艘呀?jīng)移居城市，純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況并不多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本已經(jīng)不依賴于土地而生存。2006年4月，華明鎮(zhèn)啟動建設(shè)農(nóng)民集中居民點，2007年10月竣工。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)以平原地形為主，處于大城市近郊，緊鄰開發(fā)中的濱海新區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，不久的將來即將成為城市的一部分，為給未來城市發(fā)展（尤其是濱海新區(qū)建設(shè)）留足空間、增加建設(shè)用地指標(biāo)、降低拆遷成本，東麗區(qū)成功探索出“宅基地換房、城中村改造、依托大項目有序撤村”三條城市化的基本路徑。推動農(nóng)民集中居住是中央的政 策方針，但在集中模式上各地應(yīng)有差別，考察中我們發(fā)現(xiàn)，天津、成都兩地因地形地貌、傳統(tǒng)習(xí)慣的不同形成了不同的集中居住模式，但兩地都是依據(jù)本地實際探索 適合本地需求的集中方式這一點是相同的。創(chuàng)新農(nóng)民集中居住模式。在全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、確權(quán)頒證工作到位后，每個農(nóng)戶按權(quán)證所確定的土地面積交由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，再