【正文】 協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制是問題，而且還取決于行政權(quán)利是必要集中問題。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能實現(xiàn)。不過，我們在認識到政治必須對行政實施控制的同時，也必須注意到這種控制有一定的限度，應(yīng)該使這種控制擴展到國家意志的表達與執(zhí)行之間產(chǎn)生非常需要的協(xié)調(diào)為止。美國是政黨，正像他們熱衷于按照必須以表達國家意志為準則，選舉具有明顯的政治色彩的團體那樣去進行行政和執(zhí)行官的選舉。在英國，人民通過對議會的控制達到他們對國家意志表達的控制后，他們就立刻著手使議會對被委以國家意志執(zhí)行的政府機構(gòu)有一種控制權(quán)。政治與行政取得協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是政治必須對行政取得某種形式的控制。這樣，古德諾就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治與行政的二分法。所謂行政，是國家意志的執(zhí)行，也是民意的執(zhí)行和政策的執(zhí)行。二、政治與行政的關(guān)系是密不可分，行政過程充滿政治因素 古德洛在《政治與行政》一書中這樣論述：“所謂政治，是國家意志是表現(xiàn)，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定。在《政治與行政》一書中，指出“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，這兩種功能分別就是：政治與行政。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成?，但行政管理并不因此就是政治。政治是?在重大而且?guī)毡樾缘氖马?方面的國家活動，而另一方面，?行政管理?則是?國家在個別和細微事項方面?的活動。……行政管理是置身于?政治?所特有的范圍之外的。小組討論后形成的提綱從西方行政學的鼻祖威爾遜在其論文《行政學之研究》中提出政治與行政二分法后，古德諾對其進一步闡述與發(fā)展，接著眾多學者對其進行反思與批評，比如，“盡管西蒙猛烈地抨擊傳統(tǒng)行政學的政治與行政二分法和所謂的行政原則，并提出一種以決策為中心的行政理論，但他最終并未擺脫傳統(tǒng)行政學框架的束縛。其實古德諾的二分法猶如韋伯的科層制（或稱官僚制），它是一種“理想類別”，是一種理論對實踐衡量的標桿（價值尺度），而現(xiàn)代社會發(fā)展仍然擺脫不了這把尺子。只不過，新公共行政學派根據(jù)當時現(xiàn)實的需要，對古德諾提出的民治政府和效率行政（無等級次序之分）的雙重價值作了一個位置的編排。民主和效率便天然地統(tǒng)一了起來。實踐證明他確實較好地緩和了資本主義國家在發(fā)展中產(chǎn)生的民主與效率沖突的矛盾。綜觀行政發(fā)展的歷史研究及主流行政學理論體系的建構(gòu)及實踐方案的設(shè)計都是在政治與行政二分的前提下進行的?！币源擞^之，古德諾的二分法中滲透了西方社會傳統(tǒng)和工業(yè)時代（當時）的價值訴求——民主與效率。”這種錯覺就是我們開始所看到的那種說法。他不僅在威爾遜的基礎(chǔ)上作了進一步的闡釋，而且對政治與行政的協(xié)調(diào)以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了（針對美國的現(xiàn)狀）可操作性的措施和簡介。因此，只有保證政治對行政的適度控制，才有可能實現(xiàn)民治政府和高效行政。與此同時，古德諾還指出，行政組織與政黨的關(guān)系也要保持適度的平衡，因為在政黨力量強大而行政體制軟弱的情況下，政治對行政過度控制，行政組織會被利用來實現(xiàn)政黨的目的而妨礙國家意志的自由準確的表達。就機構(gòu)而言，政治與行政的控制應(yīng)當僅限于狹義的執(zhí)行性機構(gòu)，其他諸如司法、準司法、統(tǒng)計和半科學性質(zhì)的政府機構(gòu)都應(yīng)當保持自己的獨立性，不受政治的影響。古德諾認為政治與行政取得協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是政治對行政的適度控制。這種過度控制不僅會妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會損害建立這一控制的目的，使國家意志形式上的真正內(nèi)容相違背，阻礙人民自發(fā)地表達自己的意志?！叭绻刂茢U展得超出了這一限制”。也就是說，政治必須對行政有一定控制。而“民治的政府要求執(zhí)行機構(gòu)必須服從表達機構(gòu)，因為后者理所當然地比執(zhí)行機構(gòu)更能夠代表人民”?！痹诮⑴c政治相分離的行政系統(tǒng)的時候，必須強調(diào)政治與行政之間的協(xié)調(diào)。因為政治功能的行使可能不只委托給政府中的某一個或某一套機構(gòu)，而任何一個機構(gòu)或一套機構(gòu)也可能不只限于行使這一種功能。我們可以看到，美國的政治體制在很大程度上是建立在蒙德斯鳩三權(quán)分立的原則及其推論的基礎(chǔ)上的，“這一理論原則要求存在分離的政府機構(gòu)，每個機構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府機構(gòu)。他認為政治與行政的分離是相對的，不是絕對的。古德諾認為，政治應(yīng)該對高層行政功能有較多控制，而對具體行政則應(yīng)少控制，以利于提高行政效率。古德諾還進一步將行政執(zhí)行功能區(qū)分為高層行政執(zhí)行功能和具體的行政執(zhí)行功能兩種。因此，為了方便起見，國家意志的解釋權(quán)通常被委托給某種多少獨立于立法的機關(guān)，這種機關(guān)通常被稱作司法機構(gòu)，而司法機構(gòu)的這種非立法活動通常就叫做司法行政。在他看來，行政既是司法的，又是政府的。因此政治的功能包括制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。這兩種功能就是：政治與行政。所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，無論政府體制之間的差異如何。要以“科學發(fā)展觀”為指導，以人為本，統(tǒng)籌兼顧，循序漸進，使政治制度、政治意識、政治行為全面協(xié)調(diào)地同步前進，實現(xiàn)真正的政治行政可持續(xù)發(fā)展與科學。學習借鑒是可以并且必要的，但并不能不加區(qū)分，一味抄襲，而應(yīng)立足國情，辨證地吸收，從對實踐有利的方向上加以引導和發(fā)揮?！蓖瑫r，在民主決策和權(quán)利監(jiān)督等方面，各種有效的機制和辦法是一種政治技術(shù)，本身是沒有階級性的。他們的并不存在根本的分歧，只是側(cè)重點不一樣。政府與官員需要的是他們的某些精神，而不是成為真正的企業(yè)老板或企業(yè)。這并不能以犧牲公正、公平、責任心、破壞基本規(guī)范和法定程序為代價。在提高效率、創(chuàng)新和減少財政負擔上等方面確實應(yīng)當學習企業(yè)家。首先，古德賽爾十條原則中的一些具體內(nèi)容：“政府應(yīng)該是靈活的，富有創(chuàng)造性的，但同時也應(yīng)具備公共責任心”，“政府活動的社會效果固然重要，但也尊重需要那些為政府服務(wù)的雇員”，“在政府中，采取私營企業(yè)的管理模式必須不違背機會平等和公正監(jiān)督的原則”“處理公共問題應(yīng)是有創(chuàng)造性的，但不能讓少數(shù)人中飽私囊” 從這些條文的闡述上，可以清楚地看出作者并非是對“企業(yè)家政府理論”的一味否定，相反是建立在肯定和贊同的基礎(chǔ)上的。其核心是：政府不僅要維護社會正義與公平，而且要象企業(yè)家一樣追求效率，企業(yè)家總把經(jīng)濟資源從生產(chǎn)和產(chǎn)出低的地方轉(zhuǎn)移到高的比方，企業(yè)化政府也應(yīng)當如此。奧斯本的《改造政府》一書為行動藍本的。在他看來，當今的許多公共組織常常正是因為缺乏學習能力才無法識別和回應(yīng)顧客的需求，而在這方面，全面質(zhì)量管理哲學對于幫助一個公共組織有效回應(yīng)環(huán)境具有至關(guān)重要的意義。在全面質(zhì)量管理中，最重要的是以顧客為中心，承認雇員績效的某種變動并消除數(shù)字目標和定額將會有助于公共機構(gòu)以一種更加有效的方式回應(yīng)顧客的需求。因此，采用全面質(zhì)量管理方法的管理人員不會責備雇員的低績效表現(xiàn)，相反，他們會努力從管理過程方面尋找原因。今天成為績效表現(xiàn)好的人并非就意味著明天也是一個績效表現(xiàn)好的人。（4）回應(yīng)性障礙之四：歸因錯誤與管理失敗霍哲認為，全面質(zhì)量管理中承認雇員績效的變動并消除數(shù)字定額的方法可以消除這種回應(yīng)性障礙。鑒于職能專業(yè)化與職能的分化直接相關(guān)，所以公共機構(gòu)可能很難及時有效地對公民的各種需求做出回應(yīng)，而且，狹隘的局部觀念反倒會拖延為公民提供的公共服務(wù)。而且授權(quán)還可以提前排除信息歪曲的可能性。（2）回應(yīng)性障礙之二：官僚專長與信息歪曲霍哲認為，這種回應(yīng)性障礙可以通過全面質(zhì)量管理的垂直協(xié)作和授權(quán)方法加以消除，因為垂直協(xié)作使每個雇員都有可能順利地共享重要信息并且可以便于組織內(nèi)部的“信息流動”。公民參與存在的一個常見問題就是絕大多數(shù)公民仍處于沉默狀態(tài)，而且有組織的利益集團卻在積極參與政治生活。他分別從以下幾個方面分析和闡述了全面質(zhì)量管理方法對于消除政府公共部門的回應(yīng)性障礙所具有的作用。分權(quán)通過使政府更加貼近人民而可以促進政策制定者更加關(guān)注公民的意愿?！边@種回應(yīng)性可以在“一種大量權(quán)力被授予下級行政部門的組織安排中”得以實現(xiàn)。五、論述題霍桑認為全面質(zhì)量管理方法對于消除政府公共部門的回應(yīng)性障礙具有什么作用？（P277P279）回應(yīng)性是民主社會的政府公共機構(gòu)必須保持的一種重要價值。（4）公共管理語境下的公共治理是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔的公共管理責任呈現(xiàn)出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。這些公共管理主體不僅包括幾乎長期壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。它是對作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進行反思和批判并且對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進行整合的結(jié)果，其核心觀點是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。登哈特的新公共服務(wù)理論的基本觀點是什么？ P316P319 新公共服務(wù)理論主要包括以下幾個方面的基本觀點：（1）政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；（2）公共利益是目標而非副產(chǎn)品；（3）在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；（4）為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；（5）責任并不簡單；（6）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；（7）公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。盡管關(guān)于授權(quán)的定義很多，但作為一種讓管理層將決策權(quán)賦予下級雇員的領(lǐng)導方法，授權(quán)將會增強雇員對工作的責任感。而且，最高管理層還應(yīng)在對組織文化的評估和變革中扮演關(guān)鍵性角色，以便全面質(zhì)量管理創(chuàng)新舉措能夠得到各級雇員的充分支持。（2）持續(xù)改進：持續(xù)改進所關(guān)注的焦點不是產(chǎn)出而是投入和過程，把焦點更多地放在過程和投入上最終將會導致有績效的后果，進而實現(xiàn)績效改進?；粽芴岢龅娜尜|(zhì)量管理的基本假定包括哪些方面？ P276 主要包括如下內(nèi)容：（1）以顧客為中心：霍哲認為，顧客滿意是任何組織都必須最優(yōu)先考慮的項目，政府公共組織當然也不例外。在他看來，通過這些探討，公共行政的語言便可以擴展進而可以導致一種更富有生產(chǎn)性的理論主體。例如，他認為，就特殊主義而言，學者們經(jīng)常透過公共部門行政的語境來看待行政，所以理論往往被這樣一種缺乏遠見的研究方法所妨礙，因為行政是一個多方面的概念，它既適用于公共部門也適用于私人部門。公共選擇理論強調(diào)歷險改革，注重憲法，法律，規(guī)則的建設(shè)尤其是公共決策規(guī)則的改革。因此我們在確定政府及其下屬機構(gòu)的經(jīng)濟職能時，應(yīng)盡可能引入競爭機制，打破壟斷的局面。其次，引入競爭機制，進行市場化取向的政府管理改革。不能片面夸大，更不能一味的削弱。在當前的政府改革中，特別有必要注重法律和制度建設(shè)。因而，救治“政府失敗”的對策首先是限制國家權(quán)力的增長，如提高社會民主程度、在公共部門恢復自由競爭、改善官僚體制的運轉(zhuǎn)效率及進行憲制改革；其次是減少福利國家的浪費，如進行財政立憲、稅制選擇、平衡預算、限制稅收支出及調(diào)整貨幣政策。六、討論題布坎南所說的“政府失敗”是什么意思？你怎么看他對這種“失敗”的根源的分析及政策建議？詹姆斯?布坎南是公共選擇理論的創(chuàng)始人，他的政府失敗理論是其公共選擇理論的一個核心主題。目標管理的目的就是體現(xiàn)效益?，F(xiàn)代文明時代任何人都主張推崇民主而拒絕獨裁。經(jīng)理不是一位體育教練，而是一位實干家。任何員工都喜歡被看作被“領(lǐng)導”而不是一臺永不停止的機器，目標管理的主旨在于“用自我控制”的管理代替“壓制性的管理”?！豆芾韺W》指出管理是一門科學，也是一門藝術(shù)，他包括五大功能，而目標管理包含于控制功能。成果評價和獎勵也必須嚴格按照每個管理人員和工人的目標任務(wù)完成情況和實際成果大小來進行，以激勵其工作熱情，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性。企業(yè)管理人員對下級進行考核和獎勵也是依據(jù)這些分目標。企業(yè)管理人員必須通過目標對下級進行領(lǐng)導并以此來保證企業(yè)總目標，如果沒有方向一致的分目標來指導每個人的工作，則企業(yè)的規(guī)模越大，人員越多時，發(fā)生沖突和浪費的可能性就越大。再次，為了實現(xiàn)各層目標必須權(quán)力下放，培養(yǎng)一線職員主人翁的意識，喚起他們的創(chuàng)造性，積極性、主動性。首先，他們必須一起確定企業(yè)的航標，即總目標，然后對總目標進行分解，使目標流程分明。它強調(diào)：“凡是工作狀況和成果直接地、嚴重的影響著公司的生存和繁榮發(fā)展的地方，目標管理是必要的，而且希望經(jīng)理所能取得的成就必須來自企業(yè)目標的完成，他的成果必須用他對企業(yè)的成就有多大貢獻來衡量”。（4）論證了政策分析與政治因素的關(guān)系在他看來，與政策分析密切相關(guān)的政治因素主要表現(xiàn)在兩個方面：政治可行性；誰是真 正的委托人。說明解釋：依照實際和現(xiàn)實的考慮對各種模型所展示的結(jié)果加以說明。在他看來，這個階段的任務(wù)是搜集作為分析依據(jù)的材料，找出它們之間的相 互關(guān)系以及尋找新的備選方案。P229P231（五大點，每一點里指出奎德的觀點 所謂政策分析的過程即是指政策分析工作的先后次序，它是由問題本身及其內(nèi)容決定的，奎德認為，無論問題屬于何種性質(zhì)，政策分析過程都要包括五個基本階段：“總體概述”：即試圖闡明目標，解釋有關(guān)問題和限定問題范圍。運用目標管理方法應(yīng)注意哪些關(guān)鍵問題？ P220 一般來說，運用這種方法應(yīng)注意如下關(guān)鍵問題：(1)要嚴肅認真地做好準備工作，把實施目標管理當作一項大事來抓；(2)目標要制定得比較明確，盡量用數(shù)量指標表示，并且要規(guī)定完成任務(wù)、達到目標的時間；(3)應(yīng)當將這種管理方法用于比較長期的組織任務(wù)；(4)落實到個人的目標必須符合實際情況，每個人的目標均不應(yīng)超過其自身所具有的實際承受能力；(5)對目標完成情況的檢查方式很重要，對能力較低和缺乏自信心的組織成員來說尤其重要；(6)應(yīng)充分開發(fā)和利用人際交流技能，特別是上下級之間信息溝通的技能。過去按照傳統(tǒng)行政學理論培養(yǎng)的行政人員大多為“效率機器人”，而新公共行政學者則強調(diào)應(yīng)當培養(yǎng)一種德才兼?zhèn)?、高瞻遠矚、積極主動的行政通才。傳統(tǒng)行政學理論的研究范圍過于狹窄而且比較空洞，而新公共行政學者重新界定了行政組織的目的和意義，給行政組織理論賦予了一種規(guī)范性基礎(chǔ)并且提出了理論建構(gòu)的方向。1950～1970年，行政學已經(jīng)淪為政治學和管理學的附庸，新公共行政學興起之后，便不再局限于對制度和技術(shù)的研究定向，它并且試圖從政治學和管理學中獨立出來，許多專門行政研究機構(gòu)和學會的建立便是公共行政獨立發(fā)展的典型例證；第三，擴大了公共行政的領(lǐng)域范圍。從理論研究來看，新公共行政學的貢獻主要表現(xiàn)為：首先，超越了實證主義的研究模式。新公共行政學者認為，效率雖然在某種層次上有其積極作用，但在公共問題的解決上卻一籌莫展，究其原因，這正是由于按照傳統(tǒng)行政學理論設(shè)計的政治制