【正文】 。21孔涇源：《基本養(yǎng)老保險制度的風(fēng)險防范與前景展望》，載《中國社會保險》，1998年2月，第4頁。19同1，第44頁。17同16。15蔡永飛:《能否把土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)轲B(yǎng)老金卡———為建立農(nóng)民社會保障制度獻(xiàn)策》,載《調(diào)研世界》2002年第4期。13 同12。11劉書鶴1997年、馬斌2001年調(diào)查統(tǒng)計。9 汪澤英、曾湘泉：《我國基本養(yǎng)老保險制度的公平問題探析》，載《中州學(xué)刊》，2004年第6期，第177頁。7 余衛(wèi)明：《社會保險法若干理論問題研究》，載《中南工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2001年3月第7卷 第1期，第86頁。5樂章：《現(xiàn)行制度安排下農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險參與意向》，載《中國人口科學(xué)》，2004年第5期，第40頁。3 還有《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議原則批準(zhǔn)),《國務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》(1980年10月7日),《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于軍隊干部退休的暫行規(guī)定》(1981年10月13日),《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于軍隊干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》(1982年1月4日)等。它的完善直接關(guān)系到我國農(nóng)村秩序的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，認(rèn)真研究我國農(nóng)村的實際情況，探索一條適合中國農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度，并通過立法加以規(guī)范，政府給予財力和人力的支持，具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。特別注意的是對基金的管理和監(jiān)督制度對農(nóng)民的宣傳并使他們建立對農(nóng)民保險的認(rèn)識與信心。即使在已經(jīng)倡導(dǎo)使用農(nóng)村養(yǎng)老制度的地方，由于基金監(jiān)督不夠或者挪用現(xiàn)象的存在，對養(yǎng)老保險還不夠信任。、總之，在農(nóng)村養(yǎng)老保險問題上，國家應(yīng)當(dāng)充當(dāng)很重要的角色。農(nóng)村基本養(yǎng)老基金應(yīng)有三部分組成，一是農(nóng)民的個人繳費，二是國家撥款，三是集體資助。這些活動沒有國家的參與是不可能完成的。在風(fēng)險防范方面，國家首先要制定規(guī)則，另外還有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，還有運行監(jiān)督。養(yǎng)老保險從“家庭自我保障”和“慈善救濟(jì)”發(fā)展到現(xiàn)代意義上的社會保障正是各國政府運用法律手段強制推行的結(jié)果。養(yǎng)老保險法律所調(diào)整的是利益沖突關(guān)系,經(jīng)營者為追求利潤,降低人工成本,不會主動為養(yǎng)老保險基金增加投入,社會各弱勢群體為了分享社會發(fā)展成果,又要求實現(xiàn)社會公平。只有有了雄厚的經(jīng)濟(jì)實力,養(yǎng)老保險的規(guī)模和水平才有望拓展與提高。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)落后的時代或社會里,即使社會成員有著養(yǎng)老保險的需求,國家和社會可能無法真正滿足,因為沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)便不可能實施養(yǎng)老保險。一方面其目標(biāo)首先是為解決社會成員的養(yǎng)老問題服務(wù)的,與特定的社會時期、特定的社會結(jié)構(gòu)等緊密地聯(lián)系在一起的。在加強立法的過程中，特別要注意的是立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。隨著社會養(yǎng)老保險制度的改革,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一的狀況將逐步得到改變。具體包括,《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金管理條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金運營條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金稅收減免辦法》、《農(nóng)村養(yǎng)老保險基金監(jiān)督條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老保險基金彩票管理辦法》等。其次，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險行政法規(guī)和行政規(guī)章。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本法是指由全國人大常委會制定的對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險堅持的指導(dǎo)思想、基本原則和基本制度進(jìn)行統(tǒng)一而全面規(guī)定的法律文件。考慮到農(nóng)村的特殊性和養(yǎng)老保險的復(fù)雜性，筆者認(rèn)為本著“公平與效率兼顧、權(quán)利與義務(wù)和諧”的農(nóng)村養(yǎng)老保險立法價值選擇，應(yīng)建立這樣的保險法體系。有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的問題散見于婚姻法、老年人權(quán)益保護(hù)法、繼承法、保險法、民法通則等等之中。（一）認(rèn)真做好立法工作完善社會養(yǎng)老保險制度，法律理所當(dāng)然是最主要的武器。在這些不平衡中間，換句話話要使這些不平衡消失或者減少，改革農(nóng)村養(yǎng)老保險人重而道遠(yuǎn)，只要讓農(nóng)村養(yǎng)老保險完善，那我國養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一將指日可待。從另外一個方面說，由于制度不統(tǒng)一和管理體制的混亂，造成管理制度不健全，基金安全存在隱患。經(jīng)濟(jì)體制改革是要在全國建立統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)，打破各種形式的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，實現(xiàn)資金、勞動力等生產(chǎn)力要素的合理分配。這些農(nóng)村的“弱勢群體”,國家有責(zé)任為其提供基本的生活保障,而不是把他們推給土地保障。特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動,大批農(nóng)村富裕勞動力開始流入城市務(wù)工,形成“民工潮”現(xiàn)象,傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民不但脫離了土地,而且背井離鄉(xiāng),成為城市的“候鳥族”。另外這種觀點忽視了社會轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村社會的急劇變化和農(nóng)民群體的分化對社會保障所提出的新需求。在農(nóng)村,以土地保障替代社會保障,或者將土地保障視為農(nóng)村社會保障的主要方式,不僅有違公平,也有違公正?！边@種觀點客觀上默認(rèn)了城鄉(xiāng)二元社會保障體系的合法性,實際上隱含了這樣一種錯誤的理論預(yù)設(shè):社會保障是城市(市民)的社會保障,農(nóng)村(農(nóng)民)的社會保障要靠農(nóng)村(農(nóng)民)自己來解決中國是一個非常典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會。蔡永飛則認(rèn)為,“土地承包30年不變的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制既是土地制度,同時也就是社會保障制度。（五）土地不能承載農(nóng)民養(yǎng)老問題的出現(xiàn)和養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一大趨勢的需要在中國社會保障研究中,許多學(xué)者都在探索土地(農(nóng)地)在農(nóng)村社會保障中的作用問題。多頭管理、上下級不對口以及臨時機(jī)構(gòu)進(jìn)行代辦等現(xiàn)狀都極大影響了農(nóng)保工作的開展?！边@種單一的投資渠道使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金難以實現(xiàn)保值增值,從而阻礙了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的發(fā)展?！斗桨浮芬?guī)定:“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。既然“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”籌資“以個人交納為主”,自然就不具有“社會”的性質(zhì)?！稗r(nóng)村社會養(yǎng)老保險”資金籌集的這一模式表明,其主體是個人,而不是個人和家庭以外的國家、集體及社會各方面?！斗桨浮访魑囊?guī)定,在保險資金的籌集上,堅持“以個人交納為主,集體補助為輔,國家給予政策扶持”的原則。現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險雖然強調(diào)要增強個人參與的自我保障意識,但仍以國家、集體以及社會各方面的參與為主體。因此,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的過程就是逐步建立農(nóng)村小康社會的過程。黨的“十六大”確立了在我國全面建設(shè)小社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度勢在必行。家庭結(jié)構(gòu)的變化、家庭規(guī)模的縮小、家庭養(yǎng)老功能弱化,使得農(nóng)村老人老有所養(yǎng)的問題日益突出。隨著農(nóng)村生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,傳統(tǒng)的以家庭和土地為中心的養(yǎng)老方式受到了前所未有的沖擊,主要原因是:其一,計劃生育政策的推行使獨生子女增多,家庭規(guī)?？s小,弱化了家庭的養(yǎng)老功能。為了促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家應(yīng)該為廣大農(nóng)民提供包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的最基本的社會保障。由于農(nóng)民占我國人口總數(shù)的62%以上,農(nóng)民消費不足,已成為制約經(jīng)濟(jì)快速增長的主要因素之一。社會養(yǎng)老保險的重任是保證全國老年人生活有保障，而農(nóng)村老年人的比重還有現(xiàn)實告訴我們農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在很大空缺，要解決突發(fā)起來的“銀色浪潮”，迫切要求完善農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，只有這樣才可以減輕、化解養(yǎng)老壓力，從更深的意義來說，只有得到完善，才可能有全國的安定與幸福。然而，從1999年開始，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參加人數(shù)一直在減少，1999年8000萬人，2000年末6172萬人，到2002年年底只有5462萬人。1993年12月，民政部江蘇省張家港市召開全國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作會議，宣布將這項工作推向全國有條件的地區(qū)。1992年1月3日民政部頒布并開始實施《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》。在農(nóng)村，%，%%。我國人口年齡構(gòu)成有老齡化的趨勢，這一特征在農(nóng)村人口中表現(xiàn)的尤其明顯。（二）農(nóng)民老齡化趨勢的要求第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示。養(yǎng)老保險制度沒有充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入再分配的功能，貧富差距沒有在這個制度上得到改善。造成了大量農(nóng)民的養(yǎng)老保險的不公平待遇。截至至2001年低，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%。養(yǎng)老保險制度原則上