比較國(guó)外行政復(fù)議與行政訴訟銜接模(參考版)
2025-08-07 17:31本頁(yè)面
【正文】 總體上看，德國(guó)模式既不像美國(guó)模式那樣特別注重通過(guò)行政復(fù)議方式解決行政糾紛，也不像日本模式那樣非常尊重行政行為相對(duì)人尋求行政復(fù)議或行政訴訟的自由選擇權(quán)，而是依托于發(fā)達(dá)的行政訴訟類(lèi)型化制度和專(zhuān)門(mén)的行政法院體制，既強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議前置程序的應(yīng)用以利于妥善處理某些行政糾紛，又注意在一定程度上賦予當(dāng)事人自由選擇行政復(fù)議或行政訴訟的程序性權(quán)利。而如果認(rèn)為復(fù)議申請(qǐng)無(wú)理則應(yīng)將案件移送其上級(jí)機(jī)關(guān)，由其作出復(fù)議決定。其實(shí)，經(jīng)過(guò)立法者、學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的多年努力，德國(guó)的行政復(fù)議制度已經(jīng)發(fā)展成為一套成熟的制度，在公民權(quán)利保障和國(guó)家行政監(jiān)督體系中占有重要地位。針對(duì)不同的行政訴訟類(lèi)型，德國(guó)結(jié)合實(shí)際情況分別采取行政復(fù)議前置或自由選擇，而對(duì)于行政復(fù)議前置原則和自由選擇原則本身并沒(méi)有明顯的價(jià)值傾向性。三是在國(guó)稅不服審查領(lǐng)域?qū)嵭行姓?fù)議前置制度。 [4]其原因主要有三個(gè)：一是這些領(lǐng)域與國(guó)民生活聯(lián)系緊密，較為容易發(fā)生行政糾紛。日本模式中關(guān)于適用行政復(fù)議前置的例外規(guī)定主要是針對(duì)具有專(zhuān)門(mén)技術(shù)性質(zhì)的行政處分，當(dāng)事人如對(duì)此類(lèi)行政處分不服提起撤銷(xiāo)之訴須先行申請(qǐng)行政復(fù)議。其實(shí)，從日本行政復(fù)議制度發(fā)展的歷史可以看出，日本在1962年頒布《行政案件訴訟法》之前實(shí)行的是行政復(fù)議前置主義，而后才轉(zhuǎn)為自由選擇主義的。 與美國(guó)模式相比，日本模式并不刻意追求通過(guò)行政手段解決行政爭(zhēng)議，而是在立法設(shè)計(jì)上賦予當(dāng)事人自由選擇行政復(fù)議救濟(jì)或法院司法救濟(jì)的權(quán)利。原因在于，窮盡行政救濟(jì)原則的適用是以行政救濟(jì)的有效性為前提的。為此美國(guó)不僅從行政處理環(huán)節(jié)設(shè)置行政法官制度和替代性糾紛解決機(jī)制，而且在諸多領(lǐng)域設(shè)置相對(duì)超脫的申訴委員會(huì)對(duì)行政爭(zhēng)議案件進(jìn)行復(fù)議，從而保證了案件的辦理質(zhì)量，使得絕大多數(shù)的行政糾紛在行政程序階段得到妥善處理。六是如果不要求窮盡行政救濟(jì)，可能會(huì)降低行政效率，增加行政機(jī)關(guān)工作的困難和經(jīng)費(fèi)。四是如果不實(shí)行窮盡行政救濟(jì)，司法審查可能因?yàn)槿鄙偈聦?shí)、理由作為審查根據(jù)而受到妨礙。二是為了使行政程序的連續(xù)發(fā)展不受妨礙，法院只審查行政程序的結(jié)果比在每一階段允許司法干預(yù)更加有效。美國(guó)模式所彰顯的要義就是要將行政爭(zhēng)議問(wèn)題盡量化解在行政程序階段?！ ?三)受思維方式、法律文化傳統(tǒng)等因素的影響，各模式之間在具體設(shè)計(jì)和實(shí)施上存有較大差異 美國(guó)在政治體制上奉行嚴(yán)格的權(quán)力分立原則，反對(duì)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的肆意干涉。如果異議人對(duì)該上級(jí)機(jī)關(guān)的決定仍然不服，便可以向行政法院提起行政訴訟。日本憲法第76條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得施行作為終審的審判。無(wú)論是以窮盡行政救濟(jì)為原則的美國(guó)模式還是以自由選擇為模式的日本模式，抑或是與行政訴訟類(lèi)型相勾連的德國(guó)模式，凡經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件，如果行政行為相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議處理結(jié)果不服原則上還可通過(guò)司法程序提起行政訴訟以主張自己的權(quán)利，實(shí)行的都是司法最終原則。”在現(xiàn)代民主政治體制下，司法權(quán)被賦予了對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的功能，并且在行政爭(zhēng)議的處理上具有終極性的效力，其中立性和公正性也往往為國(guó)民所認(rèn)同。由此不難看出，雖然三種模式的著力點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，但其設(shè)計(jì)初衷和最終目的都是為了有效地救濟(jì)保護(hù)行政行為相對(duì)人的合法權(quán)利。美國(guó)模式嚴(yán)格遵循窮盡行政救濟(jì)原則，盡量將行政爭(zhēng)議案件化解在行政程序階段，極力減少司法介入的可能性，以充分發(fā)揮行政專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)提高行政效率和減輕當(dāng)事人的救濟(jì)成本。鑒于歷史背景、文化傳統(tǒng)、思維觀念、經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度等方面的不同，并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的法律進(jìn)化過(guò)程，德國(guó)、美國(guó)和日本各自形成了適合于本國(guó)國(guó)情、能夠有效救濟(jì)保護(hù)本國(guó)國(guó)民利益的行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式。在此背景之下，行政復(fù)議與行政訴訟制度均得到了相應(yīng)的發(fā)展和完善。作為負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家與民眾意旨的行政權(quán)，盡管其根源上來(lái)自人民的授權(quán)，但在具體的行政管理中又時(shí)常會(huì)侵犯行政行為相對(duì)人的合法權(quán)益。其主要理由是稅務(wù)行政量大、專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，在提起訴訟之前要求當(dāng)事人必須經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序，一方面可以使大量糾紛在行政救濟(jì)階段得以解決，減輕司法機(jī)關(guān)的壓力，另一方面是希望通過(guò)行政復(fù)議，整理出較為清晰明了的爭(zhēng)議點(diǎn)，便于提高行政訴訟的審理效率。此外，在日本的一些特別法中，采取行政復(fù)議前置主義的事例也不少。該法第8條第1款規(guī)定：“取消處分的訴訟，即使就該處分依據(jù)法令規(guī)定可做審查請(qǐng)求時(shí)，也不妨立即提起。該法采取的依然是復(fù)議前置為原則、直接訴訟為例外的復(fù)議與訴訟銜接模式。對(duì)各省或內(nèi)閣或地方上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出行政訴訟的，可以在直接起訴或者選擇復(fù)議終局裁決之間進(jìn)行選擇。總體上看，日本的行政訴訟所涉范圍較為廣泛，不僅含有行政行為相對(duì)人對(duì)行政行為或具有公權(quán)力性質(zhì)的行為不服提起的訴訟，而且包括機(jī)關(guān)之間關(guān)于權(quán)限等糾紛所提起的訴訟和基于行政裁決的各當(dāng)事人之間相互提起的訴訟。當(dāng)事人訴訟的被告一般
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