【正文】 在我國，政府效益審計處于探索階段，相當一部分審計人員思。一些政府投資項目的效益發(fā)揮不甚理想，有的甚至等同于無效益投資，不僅給國家造成損失浪費，而且還導致國民經濟的失調。對施工單位高估冒算等違法違紀問題只能是結合現場情況事后審計資料審計出來核減，投資審計一直處于被動防范的境地，審計機關的監(jiān)督權力受到一定的限制。”而這一法律條文被部門規(guī)章和地方政策左右，審計機關受審計管轄權限等多因素制約，政府投資項目存在審計盲角，由于不能事前參與項目的投資決策等重大事項，無法為政府完善投資決策提供重要依據；除此外，投資審計法規(guī)政策不完善，審計手段有限，現行的法規(guī)政策對相關單位不配合審計問題的處理處罰沒有明確規(guī)定，也使得審計機關無法完全履行審計監(jiān)督這一法定職責。（五）監(jiān)督不到位政府投資部門中，紀檢和審計部門是真正意義上的監(jiān)督部門，但是審計機關的法定職能無法完全落實。政府投資管理部門工作人員多、專業(yè)水平較低，且崗位經常發(fā)生變化也是導致溝通不順暢的原因之一。再者，既使建立了良好的信息系統(tǒng)，由于很多年齡較大的官員不愿意學習掌握先進的電腦操作技術，導致建設好的信息系統(tǒng)成了一種擺設，政府各職能部門之間在工作交流上普遍仍采用電話、函件的形式進行，這些溝通方式效率低下。（四）信息溝通方式落后我國黨政機關的信息化建設自上世紀八十年代中期開始，但是由于政府機構龐大庸腫，加上政府官員相對不重視信息的建設，導致政府在信息系統(tǒng)建設上一直處于比較落后的地位。雖然在政府投資管理方面全國各個地區(qū)各個部門一般都有發(fā)布相關的管理措施或辦法，但大部份仍停留在地方層面，國家財政部目前仍沒有統(tǒng)一出臺具有直接針對政府部門的內部控制制度及相關配套措施。”可見，與企業(yè)內部控制制度建設相比，政府投資項目內部控制制度建設明顯存在比較落后的局面。發(fā)改委在《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》中，提出“抓緊研究起草政府投資條例，企業(yè)投資項目核準和備案管理條例，進一步規(guī)范和優(yōu)化投資管理程序，提高效率；健全政府投資管理機制，穩(wěn)步推行非經營性政府投資項目代建制，建立和完善投資項目評價、重大項目公示和責任追究制度。2004年7月，《國務院關于投資體制改革的決定》頒布，對完善我國政府投資體制提出了比較全面和明確的思路。不僅容易造成審批上的隨意性，影響政府投資決策的正確性，迫使有些部門為了爭取項目把大量精力放在“跑項目”上，也容易形成監(jiān)管上的盲區(qū)，不利于對政府投資進行有效監(jiān)管，甚至產生腐敗行為。政府投資主管部門決策環(huán)節(jié)把關不嚴，部分建設目標不清、技術方案論證不嚴、投資測算不合標準的項目經過形式上的審查評估便批復通過，隨著項目的建設實施，又發(fā)現當初考慮不周的地方，邊建設邊增加內容，當然也不排除個別領導為了單位和個人私利變著花樣逃避監(jiān)管，項目到手千方百計擴大投資規(guī)模，有時甚至增加附屬工程，造成極大浪費。（二）項目投資缺乏風險評估項目建設過程中往往因前期評估論證工作不充分，經常出現更改建設標的、更改建設內容、增加建設投資等現象。在公有產權內部關系中，任何一個人都是所有者又不是所有者，這樣政府投資形成的公共產品缺乏真正意義上的所有者，產權主體缺位。 政府投資形成的的公共產品屬典型的公有產權項目。建設主管部門及項目單位都從屬于政府，只不過是職能不同的部門而已。但事實上，由于政府投資委托代理關系中存在信息非對稱的情況，所以，委托人無法真正對委托代理關系實施有效的監(jiān)督。政府受國家委托后，又與項目的設計單位、施工單位、監(jiān)理公司等機構建立委托代理關系，這樣就形成了一條兩層多級的委托代理鏈?，F代企業(yè)所有權與經營權分離使企業(yè)所有者將資產委托給經營者管理，所有者（或股東）與經營者形成了直接的委托代理關系。三、政府投資項目內部控制弱化原因分析（一）治理結構設置不合理工程的出資人為全體公民，政府實為虛設的所有權人，實際上，政府在使用財政資金進行項目建設投資時，無形中形成了第一層委托關系，即投資者（全體公民）委托政府進行工程建設。（十）偏重事后監(jiān)督，不重視事前防范及事中控制每個工程項目竣工驗收后應及時完成結算及審計，現在的政府工程審計絕大部份停留在事后審計上，最近幾年審計部門提出了“項目全過程跟蹤審計”，即從工程招投標開始，采取定期要求建設單位提供相關資料、由審計部門派人到現場觀察等審計方法對工程項目建設全過程進行監(jiān)督。對基本建設項目對應的各類合同的管理存在不足。賬務處理上未對每個施工單位進行明細核算。支出類科目核算的內容應該是工程項目實際的完工工程量，而不是實際支付的金額。對核算科目的理解出現一定的偏差。（九）會計賬務處理不規(guī)范核算所使用的科目不一致。（八）工程竣工移交缺乏規(guī)范管理財政部門至今沒有頒布對已完成竣工財務決算工作的工程項目在財務上如何進行管理的制度或規(guī)范，比如：沒有規(guī)定確定應該由建設單位還是項目單位對工程投資形成的固定資產進行財務賬面管理。財政在撥付工程資金時是在發(fā)改局下達的計劃盤子內進行的，撥付資金后沒有按使用部門（收款部門）進行歸口統(tǒng)計。這樣先完工的工程就將占用后面工程的部份資金，而導致工期在后的工程因發(fā)改部門安排資金的不合理而不能按期及時拿到工程進度款。一般情況下，市政道路的完工順序如下：軟基、路基、路面、綠化、交通。資金預算沒有精細化，則無法做好預算執(zhí)行管理。在整個項目未完成決算審計前，資金預算至多只安排至概算的90%，一般只安排85%左右。發(fā)改部門在安排工程資金時，結合建設單位及項目單位報上的進度情況安排預算，沒有具體分解到概算的各明細中。另外，對后評審工作存在畏難情緒，開展后評價工作的力量缺乏，投資立法工作滯后，管理機制不健全等原因導致政府投資項目在竣工后無法完成后評審工作，沒有對工程建成后的投資效益情況進行分析。各部門只管干自己的活，缺少部門內部橫向及部門間縱向的溝通聯系。投資項目在信息傳遞中大多使用中文漢字，沒有數字編碼，有些項目在建設過程中更改過多次名稱，因沒有數字索引編碼導致在傳遞過程中經常出現誤解。合同制未真正落實，有些合同條款流于形式，未能真正有效地起到規(guī)范管理作用，發(fā)生違約情形時，往往是以協(xié)調溝通等方式人性化處理，沒有真正起到合同的法律約束作用。由于在工程建設中，重施工、重設計、輕監(jiān)理觀念根深蒂固，監(jiān)理作用未能充分發(fā)揮，關鍵的環(huán)節(jié)不按要求實行傍站，離退休人員、無證人員及外聘監(jiān)理人員多，使監(jiān)督難以實施。 （四）招投標制、工程監(jiān)理制及合同制未真正落實在當前有相當一些項目政企不分，雖然成立法人機構，但仍以行政指揮為主，還有些項目法人與工程指揮部并存，職責不明，使得項目法人不能獨立履行職責。（二）項目前期工作不到位，不重視可行性研究1998年我國政府開始加強政府投資項目的建設并取得了舉世矚目的成就，同時，由于社會主義市場經濟體制不斷建立及完善，其弊端不斷逐漸暴露出來，如忽視項目前期準備工作和可行性研究、投資項目審批過程不合理、“三無”現象（即無立項、無報批、無圖紙)與“三超”（超計劃、超概算、超預算)等現象頻繁發(fā)生，政府資金未能發(fā)揮預計的作用，資金漏洞現象不斷，實地勘測及設計質量達不到應有的要求，導致投資失控、工期延長，甚至發(fā)生重大的工程質量事故等嚴重問題。絕大多數政府投資項目屬于無收益或非盈利的公共項目，沒有增殖保值、還本付息的壓力，投資越多越好，多多益善，往往導致“釣魚工程”、“三超工程”的出現，所以建設單位不能充當政府投資項目的管理主體，但是目前政府投資管理模式下仍由政府的職能部門充當管理主體。上述單位均是政府投資項目管理的外部控制與監(jiān)督系統(tǒng)，尚不能承擔管理政府投資項目主體的職責。具體來說，政府投資項目內部控制還存在以下一些問題：（一）政府投資項目管理主體呈多元化從目前的體制看，政府投資項目的管理主體較多，呈多元化現狀。二、政府投資項目內部控制存在問題政府投資項目的管理雖然已邁上了一個臺階，但是仍然存在一些不足之處，如：項目的計劃管理有待進一步加強、政府管理范圍過于狹窄、未能發(fā)揮社會專業(yè)力量作用、內部控制還處于比較空白的狀態(tài)等，尤其是在內部控制規(guī)范方面，與企業(yè)相比較還存在較大的差距，各個地區(qū)各個部門雖然一般都有發(fā)布相關方面的管理措施或辦法，但大部份仍停留在地方層面，國家財政部目前仍沒有統(tǒng)一出臺直接針對政府部門的內部控制制度及相關配套措施，基建會計改革還停留在目標提出階段。目前財政局沒有設立一個資產移交登記部門，建設單位和項目單位無法進行資產的賬務移交，項目單位僅根據審計報告數據進行固定資產登記。工程決算審計的內容包括項目單位及建設單位負責的兩個部分，但因工作不順暢及項目單位管理欠規(guī)范等原因，導致經常發(fā)生建設單位將本單位的資料全部送審計局進行審計后，項目單位還沒有完成報審工作的情形，因此常發(fā)生出具的審計報告只包括建設單位建設部分，并沒涵蓋整個項目的建設內容的情形。項目完成后，建設部門將資料報送審計局審計，審計局目前主要負責工程決算審計。加強工程建設領域的監(jiān)督，深圳市一些區(qū)紀檢單位這兩年出臺了相關的政府建設工程資金監(jiān)管辦法，提出所有政府投資的工程建設項目，必須于工程招標公告及中標后簽定的施工合同或協(xié)議里特別注明“建設方有權對本方所投入的資金進行監(jiān)管”這一條款，并要求投標單位在投標函中承諾接受建設方的資金監(jiān)管。財政付款后，由建設單位定期到財政國庫取回付款憑據作為基建會計賬處理憑據之一。財政局負責工程資金的直接支付，工程款的審批由財政局的經濟建設科負責，款項由財政局的國庫科支付，工程款直接支付到施工單位銀行賬戶，不經過建設單位賬戶。調研發(fā)現，深圳市一些區(qū)的基本建設財務管理主要分成會計賬務處理和投資統(tǒng)計兩大塊，各由一名會計分別負責。目前，深圳市建設單位基本建設的賬務處理采用國有建設單位會計制度（財會字[1995]45號），各街道基建會計因缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理，所采用的會計科目五花八門。市工務署主要負責市政項目的建設，區(qū)工務局負責區(qū)重大投資項目的建設，而街道基建處則負責一些街道小工程的建設。近幾年，深圳市政府進一步加強工程建設領域的監(jiān)督力度，由市、區(qū)紀檢單位成立紀檢小組直接進駐建設部門，參與建設重大事項會議，聽取相關意見并給一定的建議。項目單位負責項目的前期工作，包括提交項目建議書、工程概算設計委托等工作。建設單位負責組織工程的施工管理及協(xié)調工作，以及基建會計核算。發(fā)改部門負責項目可研性調查、項目評審、項目立項及投資計劃的安排。如深圳的統(tǒng)建制管理模式就屬于代建制這一類型，只不過代建人不屬于市場，不需要通過招標方式產生，而是由政府設立一個事業(yè)單位工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構。代建制是指通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。近年隨著我國市場化改革的不斷深化，全國各地也在不斷探索政府投資工程的新型管理模式，催生了專業(yè)機構型政府投資工程管理模式，按性質分為政府型、事業(yè)單位型和企業(yè)型?；ㄌ庁撠熣顿Y項目的實施工作，上級行政部門則主要進行常規(guī)性的行政管理，比如大學教學樓的建設，許多都是由政府財政撥款，學?；ㄌ庁撠熃ㄔO事宜?；ㄌ幮?。項目法人型。工程指揮部機構一般臨時從政府有關部門抽調人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導，當工程完成后，即宣布解散。一、政府投資項目管理模式改革開放以來，政府投資多元化投資主體的格局逐步形成，工程管理方式也出現了多種形式，目前，國內各地對政府投資工程的主要管理方式有以下幾種：工程指揮部。目前我國政府投資項目管理模式仍處于探討階段，管理型式大致可分工程指揮部型、項目法人型、基建處型、專業(yè)機構型以及代建制類型五種。第二章 政府投資項目內部控制現狀問題及原因分析近年來，政府日益關注對政府投資建設項目的管理， 努力提高投資效益， 并對此進行了許多有益嘗試，如：財政建設資金直接撥付制度的實施有效提高了資金支付效率， 為政府投資項目的順利實施提供了有力保證；逐步加大借助社會專業(yè)技術力量的作用的力度、政府投資項目財務監(jiān)理單位的委派， 使政府職能的發(fā)揮更加深入和專業(yè)；代建制的實施也使得建設單位項目管理水平進一步提高。這幾年，各地政府通過融資平臺向金融機構統(tǒng)貸資金進行工程建設，這些舉措可以促進國民建設，但是也存在一些風險。這種情況下，對政府投資公共資源的“創(chuàng)租”、“尋租”活動難免經常出現，尤其是在項目建設實施階段表現更為明顯，不僅工程咨詢單位、施工企業(yè)或設備供應商均想方設法進行“創(chuàng)租”或“尋租”活動，甚至相關政府主管部門和項目法人出于自身利益也參與這種活動，導致政府投資項目質量、工期難以保證以及黑箱操作，孳生行賄受賄等腐敗行為。另外，我國政府對政府投資項目重批輕管現象較嚴重，有些單位對項目批準后的執(zhí)行情況缺乏必要的后續(xù)監(jiān)管，往往是一批了事。目前對監(jiān)督檢查結果的運用尚未建立有效的處理和處置制度，除了個別嚴重投資失敗的極端情況外，監(jiān)管機構在監(jiān)督檢查中發(fā)現的問題，投資決策和項目實施部門常常是應付性表個態(tài)，行動上卻不及時予以修正，有的是拖而了之，有的甚至不予理睬。再次是中介服務市場發(fā)育不夠，引入專業(yè)化的投資中介機構作為獨立的第三方參與政府投資項目監(jiān)管工作尚未起步，對政府投資項目的監(jiān)督實質上處于主管部門自行決策、自我監(jiān)督的“空白”或“半空白”狀態(tài)。監(jiān)管環(huán)節(jié)還浮在表面，處于責任不到位、措施不到位、組織不到位的階段。嚴格意義上講，政府投資項目都應納入監(jiān)管，一個都不能少?；旆秶形凑嬲由斓剿蓄悇e的項目及其實施的全過程，派駐的紀檢監(jiān)察部門由于缺乏相關經濟和投資方面的專業(yè)化人才，辨識能力不夠，很難對政府投資過程實施有效監(jiān)督。但目前的政府投資監(jiān)管體系仍然存在很多風險：首先是監(jiān)管機構和人員專業(yè)化不足的風險。溝通不暢勢必帶來更多控制程序理解及執(zhí)行方面的問題，內部控制效果不理想。 然而，中國政府在這方面存在著一些問題：一是不重視工程建設信息的披露；二是缺乏必要的信息溝通系統(tǒng)。信息和溝通問題不順暢帶來的風險 在控制活動中，良好的信息系統(tǒng)應能確保組織中的每個人都能清楚地知道所承擔的特定責任和任務。在企業(yè)治理結構中，有內部審計委員會對企業(yè)的經營全過程進行日常監(jiān)督，而政府投資的管理部門中缺少一個類似于企業(yè)監(jiān)事會或內部控制部門的機構以實現對政府投資管理的日常監(jiān)督，這樣就無法完全將工程建設過程中可能存在的問題與風險堵殺在源頭，做到防患于未燃。激勵約束和利益制衡關系混亂，沒有形成一個完善的約束、監(jiān)督