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正文內(nèi)容

生活垃圾焚燒發(fā)電ppp項目實施方案(參考版)

2025-05-17 18:10本頁面
  

【正文】 社會資本/實施機構(gòu)/咨詢機構(gòu)/4月15日根據(jù)最終確定的PPP交易結(jié)構(gòu),組建項目項目公司章程、PPP項目管理實施方案、正式簽約文本。咨詢機構(gòu)3月31日采購結(jié)果通知書。咨詢機構(gòu)/實施機構(gòu)3月30日正式合同及附件。市政府/領(lǐng)導小組3月25日需政府決策的有關(guān)事項。咨詢機構(gòu)/萍鄉(xiāng)市公路管理局貫穿于談判整個過程中根據(jù)每輪談判結(jié)果,及時修改有關(guān)合同文件。實施機構(gòu)/咨詢機構(gòu)3月25日每輪談判備忘錄。實施機構(gòu)/咨詢機構(gòu)3月25日談判議題、計劃及希望達到的目標、書面談判通知。咨詢機構(gòu)/實施機構(gòu)3月21日項目評審報告。做好評審過程的記錄、資料整理及會務(wù)工作。組織專家組和評審委員會進行評審,對投資機構(gòu)遞交的投資申請文件進行初審,必要時進行詢問和確認投資申請文件中不清楚的地方,形成評審結(jié)論,確定候選投資人的順序。組織公布采購響應(yīng)文件過程的協(xié)調(diào)、接待、記錄工作。采購代理機構(gòu)/實施機構(gòu)3月21日階段三:采購響應(yīng)文件接收和評審做好采購響應(yīng)文件接收。采購代理機構(gòu)3月18日評委會名單(重點保密)。咨詢機構(gòu)/實施機構(gòu)3月14日評審手冊,包括:采購項目基本情況介紹、評委會組成方案、評審日程安排、評審原則和紀律、保密協(xié)議、評審細則、評審用表格、采購文件與評審有關(guān)的部分內(nèi)容。咨詢機構(gòu)/實施機構(gòu)3月4日投資人提出的書面問題、書面答疑材料、答疑備忘錄。咨詢機構(gòu)/實施機構(gòu)3月4日現(xiàn)場考察暨答疑會書面通知。階段二:采購文件發(fā)售階段向通過資格預(yù)審的投資機構(gòu)發(fā)售采購文件。組織對采購文件進行審定,并報政府審核批準定稿。成立評審小組,進行資格預(yù)審,將資格預(yù)審結(jié)果上報市政府。設(shè)計采購文件基本框架,起草項目PPP協(xié)議及有關(guān)協(xié)議等法律文件,編制采購文件初稿。(4) 項目實施計劃在保證項目的實施合法合規(guī)的前提下,嚴格按照《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金【2014】113號)及《政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》等規(guī)定的操作程序執(zhí)行,結(jié)合項目的需求對部分流程進行適當調(diào)整以滿足工期要求,據(jù)此制定項目工作時間計劃表。3. 業(yè)績要求申請人在中國大陸地區(qū)(不含港澳臺)具有以特許經(jīng)營模式實施的單廠處理能力2000t/d(含)以上垃圾焚燒發(fā)電項目(工藝為機械爐排爐)的業(yè)績。(3) 社會資本資格條件1. 基本條件社會資本首先必須滿足采購法第22條要求的基本條件,即(1)具有獨立承擔民事責任的能力;(2)具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)會計制度;(3)具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力;(4)有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;(5)參加政府采購活動前三年內(nèi),在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄;(6)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。就E20固廢網(wǎng)統(tǒng)計,日處理垃圾量1000噸的規(guī)模,垃圾處理服務(wù)費約在6070元/噸。截至2013年9月份,全國投入運行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠約159座、。對于已有項目,必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求,需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購,且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的可以采用單一來源采購方式。競爭性磋商:主要適用于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊,不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的,或因采購時間及數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的,或市場競爭不充分的科研項目,以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目。此外,招標后沒有供應(yīng)商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的項目可轉(zhuǎn)入競爭性談判。各類項目采購方式適用情況如下所示:公開招標:應(yīng)作為主要的招標方式,主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策,且采購中不作更改的項目。 采購方式選擇與實施計劃(1) 項目采購方式及其適用性根據(jù)《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號),實施方案審查通過后,配合行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu),按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī),通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式,公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。特殊情況下,如某一方或雙方嚴重違約、項目公司經(jīng)營不善導致嚴重虧損或不可抗力等原因造成特許權(quán)提前移交,此時需要政府啟動項目應(yīng)急預(yù)案,由相關(guān)部門臨時接管或?qū)ふ移渌鐣Y本繼續(xù)經(jīng)營以避免損失,保證社會公眾利益不受損害。4. 項目移交階段項目移交階段是PPP項目的最終環(huán)節(jié),是指在項目投資方的特許經(jīng)營期滿后將項目的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等所有權(quán)利無償移交給政府。這一階段,監(jiān)管主要體現(xiàn)在服務(wù)的價格質(zhì)量兩方面。實施機構(gòu)的監(jiān)管職責是對合同執(zhí)行情況的監(jiān)管:對勘察、設(shè)計、施工、設(shè)備安裝單位的監(jiān)管;施工圖預(yù)算的審批監(jiān)管;對成本、質(zhì)量和進度進行控制;對項目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管;組織竣工驗收時的監(jiān)管,包括竣工結(jié)算、決算和備案等。市政府負責對PPP項目的實施方案進行審批,財政部門同實施機構(gòu)一起評估項目風險,進行項目物有所值、財政承受能力的評審,市發(fā)改委負責項目的立項,并與實施機構(gòu)共同進行特許合同的談判和簽署。(3) 項目全生命周期政府監(jiān)管內(nèi)容財經(jīng)113號文對PPP項目生命周期分為5個階段,分別是項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動,從監(jiān)管方面來看,本項目的全生命周期可按照項目準入、項目建設(shè)、項目運營和項目移交四個階段進行劃分。(4)價格與質(zhì)量的約束價格和質(zhì)量的約束是實施機構(gòu)監(jiān)管的核心。2002《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范》對焚燒廠建設(shè)作出了明確的工程技術(shù)規(guī)定。⑷ 利用國產(chǎn)發(fā)電設(shè)備的垃圾焚燒發(fā)電項目在還款期內(nèi)的投資利潤率以不低于“當時相應(yīng)貸款期貸款利率+5%”為原則2000《關(guān)于公布當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備(產(chǎn)品)目錄(第一批)的通知》對環(huán)保設(shè)備(產(chǎn)品)給予鼓勵和積極扶持的政策2000《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》要求垃圾焚燒目前宜采用以爐排爐為基礎(chǔ)的成熟技術(shù),審慎采用其它爐型的焚燒爐2000《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設(shè)標準》對焚燒廠建設(shè)標準作出規(guī)定。⑵ 垃圾焚燒發(fā)電項目可由銀行優(yōu)先安排基本建設(shè)貸款并給予2%的財政貼息;地方項目由地方財政貼息,國家項目由財政部貼息。實施機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有政策指導意見,對項目實施進行引導、約束和管理。實施機構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時,嚴格按照合同內(nèi)容(公私雙方的權(quán)利與義務(wù)、約定產(chǎn)品價格和服務(wù)質(zhì)量、風險分擔與利益補償、績效考核方案等相關(guān)內(nèi)容)進行監(jiān)管。隨著PPP模式的發(fā)展和深入,機制和體制上的缺陷將會得到補充。(1)法律法規(guī)法律法規(guī)是監(jiān)管機構(gòu)對項目實施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù),也是其他監(jiān)管制度建立的平臺和前提。2. 項目監(jiān)管對象項目監(jiān)管的對象既包括項目公司本身,也包括與項目公司有聯(lián)系的設(shè)計單位、施工單位和運營單位等,涉及項目各個階段的所有參與者負責的事項及各單位之間的一系列事項。社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管,通過聽證會對價格進行監(jiān)管。司法機關(guān)主要是對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為的合法性進行審查,并裁決監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管對象之間的重大分歧。圖71 項目監(jiān)管框架(2) 項目監(jiān)管主體和監(jiān)管對象1. 項目監(jiān)管主體某市政府授權(quán)某市城管局作為項目實施機構(gòu),負責項目全生命周期的監(jiān)管工作。在監(jiān)管方式中,法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ),政策引導、價格和質(zhì)量約束是對法律法規(guī)、合同體系的有效補充。 爭議解決法律適用 監(jiān)管架構(gòu)(1) 項目監(jiān)管總體框架項目監(jiān)管總體框架包括監(jiān)管主體和對象,以及監(jiān)管主體對監(jiān)管對象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。 調(diào)價公式216。 運營維護標準216。 其他條款股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外,還可能包括與項目實施相關(guān)的特殊規(guī)定。 不可抗力216。 股息分配216。 股權(quán)轉(zhuǎn)讓216。 履行 PPP 項目合同的股東承諾216。 項目公司的經(jīng)營范圍216。股東協(xié)議主要條款前提條件216。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、設(shè)履約保函和運營維護保函和組成的履約保函體系。 需要明確的其他事項項目邊界條件項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容,主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界:權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結(jié)果等。 違約責任216。 特許經(jīng)營期限屆滿后,項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等216。 政府承諾和保障216。 履約擔保216。 投融資期限和方式216。 設(shè)施權(quán)屬,以及相應(yīng)的維護和更新改造216。 項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等216。 項目名稱、內(nèi)容216。 其他約定其他約定主要是指合同變更與修訂、合同的轉(zhuǎn)讓、保密、信息披露、廉政和反腐、不棄權(quán)、通知、合同適用法律、適用語言、適用貨幣、合同份數(shù)和合同附件等。 違約處理216。 不可抗力和法律變更216。 社會資本主體移交項目216。 政府移交資產(chǎn)216。 項目前期工作216。 合作關(guān)系216。 總則216。在項目貸款合同中一般會包括以下條款:陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。融資合同從廣義上講,融資合同主要包括項目公司與融資方簽訂的項目貸款合同、擔保人就項目貸款與融資方簽訂的擔保合同、政府與融資方和項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個合同。履約合同根據(jù)項目公司的經(jīng)營范圍和承擔的工作職責的不同,項目公司需要與外界主體就項目的建設(shè)、運營、原材料供應(yīng)、產(chǎn)品或服務(wù)的購買等簽訂相關(guān)合同。股東協(xié)議(合資合營協(xié)議)由萍鄉(xiāng)市政府授權(quán)的出資代表與社會資本方簽訂,用以約定在項目公司股東之間建立長期的、有約束力的合約關(guān)系。其主要內(nèi)容包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障、臨時接管、項目新增擴改建需求等。本合同簽訂的目的在于約定某市政府與社會資本雙方的項目合作內(nèi)容和基本權(quán)利義務(wù)。圖61 某市生活來及焚燒發(fā)電項目PPP合同體系PPP項目合同項目公司尚未成立時,某市政府授權(quán)的實施機構(gòu)可先與社會資本(即項目投資人)簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議,以明確雙方的合作意向,詳細約定雙方有關(guān)項目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。在PPP項目中,項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,構(gòu)成PPP項目的合同體系,該合同體系包含但不限于以下協(xié)議:PPP項目合同、特許經(jīng)營協(xié)議、PPP項目合資經(jīng)營協(xié)議、委托運營協(xié)議、融資協(xié)議、EPC合同、設(shè)備設(shè)施供應(yīng)合同、原材料采購合同、保險合同等。社會資本方:根據(jù)PPP的政策指導方針和實際情況,有較強能力和多元化實施業(yè)務(wù)的社會資本投資人與政府方共同組建PPP項目公司。某市城管局:某市人民政府授權(quán)的某市城管局為某生活垃圾焚燒PPP項目實施機構(gòu),具體統(tǒng)籌組織本項目實施PPP運作各項工作,包括項目準備、項目采購、項目監(jiān)管、項目移交等。原則上,項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險由項目公司承擔,法律、政策和最低需求等風險由政府承擔,不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。(2) 風險分配基本框架按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本間合理分配項目風險。1不可抗力風險不可抗力風險通常分為兩類:①因自然因素導致的不可抗力風險由于不能合理預(yù)見的自然災(zāi)害(如地震、洪水、臺風等)、病疫等事件導致本項目失敗或收益大幅度減少的風險。這些污染物對周邊的居民和動植物具有很大的危害,如果得不到有效的控制和處理,對環(huán)境的破壞相當之大。1環(huán)境風險垃圾在焚燒所產(chǎn)生的燃燒產(chǎn)物當中,含有大量的污染物。建議項目公司嚴格控制污染物排放標準,環(huán)保部門制定嚴格有效的監(jiān)管措施,將煙氣在線監(jiān)測系統(tǒng)與保監(jiān)測中心互聯(lián),實現(xiàn)對其煙氣排放進行24小時實時監(jiān)測。本項目距離市中心5公里,會引發(fā)“鄰避現(xiàn)象”,民眾反對在其周邊建設(shè)危害性的工廠。此外政府對上網(wǎng)電價的補貼、增值稅優(yōu)惠政策的取消、項目無償用地性質(zhì)的改變等等,這些風險多來源于政府領(lǐng)導班子更迭、政府宏觀規(guī)劃、社會經(jīng)濟需要等因素,由于政策的改變,增加項目公司的成本或是減少項目公司的收入。1政策風險政策風險是指因政策變動對項目的收益產(chǎn)生影響。財務(wù)風險財務(wù)風險是指因融資結(jié)構(gòu)、融資期限安排不合理,項目出現(xiàn)資金缺口,導致項目公司無法到期償還債務(wù)。如果發(fā)電量遠遠低于先前的預(yù)測,項目就不能按預(yù)期的標準生產(chǎn)電量和提供服務(wù),就不會有足夠的現(xiàn)金流量支付經(jīng)營費用,提供利潤和償還債權(quán)人本息。政府方作為項目服務(wù)區(qū)內(nèi)垃圾收集主體,需要按時收集服務(wù)區(qū)內(nèi)的垃圾,并保證每天最低垃圾需求量。運營指標一般由政府或有關(guān)主管部門具體規(guī)定,通常包括如下內(nèi)容:采用的工藝、技術(shù)設(shè)備是否先進、適用,價格是否合理,是否符合國家的技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策;引進的技術(shù)和設(shè)備是否符合國情,引進技術(shù)后有無消化吸收的能力;資源利用是否節(jié)能、高效,是否符合政府的能源政策;技術(shù)引進和設(shè)備進口,是否屬于重復(fù)引進;人員培訓和教育是否充分、到位。運營維護風險項目運營過程中,由于運營商的疏忽,發(fā)生重大經(jīng)營問題,如燃料(垃圾)供給不上、設(shè)備安裝和使用不當、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低劣、發(fā)生重大工傷事故以及職工隊伍混亂等等,將致使項目達不到預(yù)期運營指標。本項目運營成本除了外購原材料和動力燃料外,還有工資福利、設(shè)備維修、日常管理、廢棄物處理費等。由于本項目投資大、回收期長,項目預(yù)算時的預(yù)計的原材料價格,可能受經(jīng)濟波動等因素造成成本增加,使得實際收益低于預(yù)期。由于項目運營費用和還貸資金的來源基于預(yù)計的項目收益,成本超支便給項目帶來嚴重后果,除非超支費用有資金來源,否則這個項目很可能半途而廢或不能按期產(chǎn)生償還項目債務(wù)的資金流量。(3)成本超支風險成本超支風險是指項目工程
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