【正文】 （二） 開發(fā)區(qū)用地集 約利用評價分析 構建原則 在構建評價指標體系時應遵循以下的原則： 針對性原則，指標編制一方面要從 新沂市 工業(yè)項目建設用地利用現(xiàn)狀及存在問題出發(fā)，確定的控制指標充分體現(xiàn) 新沂市 特色，與指標編制的目的一致，有利于提供工業(yè)建設項目集約用地水平；另一方面要根據(jù)不同行業(yè)及產品特征確定控制指標值，充分反映。其土地開發(fā)率處于比較列中的最低水平，說明該開發(fā)區(qū)土地征而未用、開發(fā)利用程度低、土地閑置的現(xiàn)象比較嚴重，開其水平僅稍高于蘇中地區(qū)平均水平的 50%； 新沂 開發(fā)區(qū)地均累計投資額、地均稅收收入排名靠前，說明該開發(fā)區(qū)資金投入力度較大；其地均 GDP 和地均工業(yè)總產值都處于最低水平，說明 新沂 開發(fā)區(qū)土地產出率太低，表明 新沂 開發(fā)區(qū)“ 高投入、低產出 ” 的 現(xiàn)狀。 研究主要考慮的是開發(fā)區(qū)土地利用的經濟投入 產出效應，因此，采用地均累計投資額、地均 GDP、地均稅收 及地均工業(yè)總產值幾項指標把 徐州 市各開發(fā)區(qū)與全省及蘇南地區(qū)開發(fā)區(qū)進行對比分析。目前，開發(fā)區(qū)已經發(fā)展成為電工產品集散地、灶具之鄉(xiāng)、全國食品工業(yè)試點縣和玻璃制品生產基地。葉挺路北 5 平方公里為工業(yè)區(qū)，其中 200 畝為 創(chuàng)業(yè)園區(qū) ； 葉挺路南 3 平方公里為商業(yè)區(qū)、多功能區(qū)和居住區(qū)。 新沂 經濟開發(fā)區(qū)新區(qū)位于京滬高速連接口處， 新沂市 城東側。新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 27 第 四 章 新沂市 開發(fā)區(qū)土地集約利用評價與潛力分析 一、 新沂市 開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評價 工業(yè)向園區(qū)集中、開發(fā)區(qū)整合是實現(xiàn)產業(yè)集聚和要素集聚，促進技術創(chuàng)新和產業(yè)升級，增強區(qū)域經濟實力和優(yōu)勢的重要途徑，是調整優(yōu)化區(qū)域經濟結構和產業(yè)結構、發(fā)展新興產業(yè)推進城市化的重要手段。 （二） 結合本地實際，積極探索適合本地區(qū)情況的居民點整理模式 區(qū)域自然環(huán)境、經濟發(fā)展水平以及社會環(huán)境具有差異，進行農村居民點整理的成本效益大小不同， 新沂市 應在借鑒其他地方農村居民點整理模式的成功經驗基礎上，結合本地實際情況，積極探索適合本地的農村居民點整理模式，加快農 村建設用地集約的進程。 三、 簡要的政策建議 （一） 編制 農村 規(guī)劃，嚴格控制用地水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 由于大部農村地區(qū)沒有編制農村規(guī)劃或農村規(guī)劃編制在科學性、合理性和可操作性等方面存在缺陷，致使大部分農村地區(qū)建設用地普遍比較粗放，不僅造成寶貴土地資源的浪費，而且造成村莊布局凌亂，基礎設施建設滯后和環(huán)境臟亂差現(xiàn)象，不利于新沂市 土地節(jié)約與集約利用水平的提高以及 兩個 “ 率先 ” 目標的 實現(xiàn)。 在考慮了 新沂市 經濟發(fā)展狀況、農村居民點整理的社會、經濟、生態(tài)三效益以及其制約因素的情況下， 研究 測算出到 2020 年 新沂市 農村居民點用地集約利用的現(xiàn)實新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 26 潛力為 公頃；到 2020 年可以達到 公頃。分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看 新沂市 各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村居民點用地集約潛力差異顯著。 目前 新沂市 人均農村居民點用地面積遠遠高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》五級上限標準 150平方米 ，而且達到它的兩倍強。同時， 抓住江蘇省進行的農村建設用地與城鎮(zhèn)新增建設用地掛鉤試點的契機，積極開展農村建設用地尤其是農村居民點整理工作，不斷提高農村建設用地的集約水平，優(yōu)化建設用地布局和改善農村居住環(huán)境。 新沂市 經濟發(fā)展水平相對較低，人均用地相對較為寬松，農村居民點用地集約潛力的實現(xiàn)可以采用空心村整理、合村并點、撤村進鎮(zhèn)等模式，可結合全省范圍內已有工作經驗和探索處的先進模式。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 25 表 35 新沂市農村居民點整理 現(xiàn)實 潛力目標 單位：公頃 、 % 2020－ 2020 年 整理潛力 2020－ 2020 年 整理潛力 待整理 土地 面積 增加耕地面積 增加耕地系數(shù) 待整理 土地 面積 增加耕地面積 增加耕地系數(shù) 建設用地整理 （三） 分析及結論 農村居民點用地節(jié)約集約潛力實現(xiàn)的途徑分析 農村居民點潛力的實現(xiàn)主要通過運用工程技術和調整土地產權等土地整理手段，進行村莊改造、歸并和再利用，使農村居民點逐步集中，提高農村居民點用地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善農民生產、生活條件和農村生態(tài)環(huán)境。 （ 4） 新增耕地每公頃投資 根據(jù)新沂市農村建設用地整理的經驗，新增耕地每公頃投資額約 75 萬元。根據(jù)全國新增建 設用地有償使用費標準及等級，新沂市土地有償使用費征收標準為 12元 /平方米，按照新增建設用地土地有償使用費地方留成規(guī)定，地方可留用 70%。根據(jù)新沂市近幾年土地出讓金收益情況，預測到 2020 年土地出讓金 平均 純收益約 億元，到 2020 年約 億元。 根據(jù)新沂市社會經濟條件、生態(tài)環(huán)境適宜性、農村建設用地整理潛力和資金投入 ① 數(shù)據(jù)來自新沂統(tǒng)計資料 (2020)。在城市和開發(fā)區(qū)周邊地區(qū)，通過政府適度引導，一般土地 需求者（農村居民、用地企業(yè)與開發(fā)商）往往也愿意投資于農村居民點整理。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 23 表 33 新沂市農村居民點整理 理論 潛力目標 單位：公頃 、 % 2020－ 2020 年 整理潛力 2020－ 2020 年 整理潛力 待整理 土地面積 增加耕地面積 增加耕地系數(shù) 待整理 土地 面積 增加耕地面積 增加耕地系數(shù) 建設用地整理 表 34 新沂市 人均居民點用地及不同參照標準下的集約利用理論潛力 ① 地區(qū)名稱 人均用地 （平方米 /人） P170（公頃） P150（公頃） 新安鎮(zhèn) 棋盤鎮(zhèn) 高流鎮(zhèn) 王莊鎮(zhèn) 阿湖鎮(zhèn) 窯灣鎮(zhèn) 草橋鎮(zhèn) 港頭鎮(zhèn) 邵店鎮(zhèn) 瓦窯鎮(zhèn) 時集鎮(zhèn) 新店鎮(zhèn) 北 溝鎮(zhèn) 唐店鎮(zhèn) 雙塘鎮(zhèn) 合溝鎮(zhèn) 注： P180、 P150和 P120分別表示在人均居民點用地 180 平方米 、 150 平方米 和 120 平方米 下的集約利用潛力。新沂市農村居民點整理 理論 潛力目標 見表 33.，各 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 在不同標準下的集約利用理論潛力見表 34。 遠期內，即 2020－ 2020 年，其中：經過測算得出 Qt＝ 人； B 取 150 平方米 /人。 近期內，即 2020－ 2020 年，其中：經過測算得出 Qt＝ 人； B 取 170 平方米 /人。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 22 （二） 理論潛力與現(xiàn)實潛力的測算 理論潛力 2020 年 新沂市 農村居民點用地 公頃， 農村 人口 598080 人 ① ，人均居民點面積為 平方米 ，比《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》規(guī)定的人均建設用地標準中五級上限值150 平方米 高出 平方米 。用 2020年農村居民點的面積現(xiàn)狀減去《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》中規(guī)定人均用地標準與 2020 年 農村人口數(shù)的乘積作為各年農村居民點用地集約的潛力。參照值依據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（ GB5018893）中人均建設用地標準三級、四級和五級上限值（表 32）。 二、 新沂市 農村居民點用地集約利用潛力分析 （一） 測算方法及指標選擇 從現(xiàn)狀評價的結果來看， 新沂市 農村居民點用地集約利用潛力提高的空間比較大，下面本研究將針對 新沂市 農村居民點用地進行潛力測算和分析。此外，長期以來，土地是農民賴以生存的基本保證，讓他們放 棄土地到集中新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 21 居住區(qū)生活，必須解決他們失去土地的后顧之憂。 農民傳統(tǒng)觀念一時難以改變 由于傳統(tǒng)居民點存續(xù)的時期很長，每個居民點都形成一定的血緣關系和固定的鄰里關系，故土難離。近些年來，許多農民進城打工 以后，隨后全家搬至建制鎮(zhèn)中，他們的宅基地出現(xiàn)空置，房屋是不允許進行買賣，就造成大量閑置的房屋。 但實際情況是 銀行和信用社都不愿承承擔貸款任務，使得村莊調整工作陷入困境，資金籌集就成為農村居民點重構的第一大難題。 農村居民點拆遷難，重構所需資金不足 根據(jù)江蘇省農村經濟調查局所作的江蘇省村莊規(guī)劃建設的抽樣調查，目前江蘇省農民住房約 50%已是樓房戶； 18%為平房待建樓房戶； 15%為平房近幾年無能力或不想建房戶， 17%為經濟收入少的老弱貧困戶無能力建房戶。另外，現(xiàn)有農村居民點土地利用不合理現(xiàn)象也比較突出，很多村莊生產與生活雙重性明顯，大量存在的家庭作坊式個體經濟不利于居民點用地的功能區(qū)分，布局松散，土地閑置浪費嚴重，集約化程度低，村鎮(zhèn)內能夠提供的公共空間特別少。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 20 （四） 影響農村居民點用地集約利用的因素分析 布局不合理，建設無序 目前農村居民分布較零散，多數(shù)村莊布局基本上是 沿 路、河、渠、溝等一字擺開，布局極不合理。 （ 2）截止到 2020 年末， 新沂市 擁 有農村居民點用地面積達到 公頃，比2020 年減少了 公頃，年均減少農村居民點用地 公頃?？梢妴螐霓r村居民點用地來看，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集約利用水平差距非常大，相應的集約利用潛力也相差懸殊。只有 新安鎮(zhèn) 人均水平接近 Ⅳ 級標準上限值，但仍高 平方米 左右 ， 窯灣鎮(zhèn) 高出 Ⅳ 級標準上限 標準 平方米， 其他鄉(xiāng)鎮(zhèn) 高于 200 平方米 。 新沂市 地處蘇中地區(qū)，其平均農村人均居民點用地面積為 平方米 ， 基本 比 蘇北地區(qū)平均水平 高出 平方米， ，比蘇南地區(qū)平均水平高出 平方米 ， 比蘇中地區(qū)高出 平方米，說明 新沂市 農村居民點用地集約度 比較低 。 （二） 新沂市 農村居民點用地節(jié)約集約利用水平綜合定位 通過比較分析，才能更清楚的看出 新沂市 農村居民點用地的利用情況，本研究通過將 新沂市 納入江蘇全省范圍進行總體定位，與全省及蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)農村居民點用地集約利用情況進行對比分析，以期發(fā)現(xiàn) 新沂市 農村居民點用地與其它地區(qū)的差距，為潛力研究奠定基礎。 由上表可見，從 徐州 市整個市域范圍內， 新沂市 人均農村居民點面積下降幅度最大， 4 年間農村人均居民點用地減少了 平方米 /人 ，年均減幅達到 平方米 /人 ，至 2020 年底， 新沂市 人均農村居民點面積已降至 徐 州 市最低。 （一） 新沂市 農村居民點用地節(jié)約集約利用水平動態(tài)變化 觀察 1996－ 2020 年新沂市農村居民點和人均農村居民點用地面積的變化情況可新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 18 80009000100001100012020130001400015000160001996 1997 1998 1999 2020 2020 2020 2020 2020公頃100120140160180200220240260公頃/人農村居民點用地 人均居民點用地 圖 31 1996－ 2020 年 農村居民點和人均農村居民點面積變化圖 以看出， 1996 年到 2020 年 新沂市 農村居民點面積基本沒有變化，人均面積則逐漸上升； 2020 年農村居民點面積和人均水平都出現(xiàn)驟減的情況，是因為行政區(qū)劃調整將一部分居民點劃入城鎮(zhèn)。本研究將對 新沂市 及各個鄉(xiāng)鎮(zhèn) 的農村居民點用地的集約利用情況進行評價，從中找出規(guī)律和差距，為后續(xù)潛力評價提供基礎性研究參考。這是因為，一方面隨著經濟發(fā)展人們生活水平提高，農村居民對居住生活條件要求也不斷增高，直接促使居民點用地的增加；同時由于歷史的原因，政府對農村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導，農民建房的自主性形成了農村村落的無序發(fā)展，在廣大農村卻同時存在著農村居民點占地面積較大，布局分散、零亂、隨意性大，利用粗放，嚴重超標，過剩閑置，老宅基地利用率不高等土地利用非常不集約的現(xiàn)象。新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 17 第三章 新沂市 農村居民點用地集約利用評價與潛力分析 隨著社會經濟發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程將不斷加快， 新沂市 的經濟社會發(fā)展會引致越來越大的土地需求，建設用地范圍的外延擴張會在逐漸明顯和加劇，從而帶來建設占用土地和土地嚴格的用途管制之間的矛盾。其次，為了促進土地的集約利用，政府或土地主管部門在出讓土地使用權時，應盡量減少行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的比例 (特別是在新開發(fā)地區(qū) )，有條件的，都應采取拍賣或招標的出讓辦法。各規(guī)劃部門、土地部門或建設主管部門，對未達到土地利用集約度的建設項目，一律不予批準。 運用行政手段，加強規(guī)劃管理 在修改或重新制定詳細規(guī)劃時，要提高對土地集約度的規(guī)定。其實施手段是土地利用總體規(guī)劃根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的指標和布局，劃分土地利用區(qū)，確定土地用途，然后按照這個要求推進土地置換，實現(xiàn)土地資源在城 鎮(zhèn) 內部得到合理配置，促進城市功能的完善和質量的提高。新沂市 用地策略應偏重自身挖潛；其它縣市應緊緊依賴擴大項目引進，調整產業(yè)布局，優(yōu)化土地資源配置，提高土地集約利用水平。 調整、優(yōu)化區(qū)域空間布局政策，做好區(qū)域間的分工協(xié)作 在社會化大生產條件下，分工