【正文】 6. 童珂；重塑農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制問(wèn)題研究. 財(cái)政研究. 2003年第2期7. 馮俏彬：適應(yīng)改革矯正扭曲調(diào)整財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu). 財(cái)政研究. 2002年第12期8. 紀(jì)益成：推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)發(fā)展的財(cái)政對(duì)策. 財(cái)政研究. 2002年第9期9. 《中國(guó)教育政策評(píng)論2001》 教育科學(xué)出版社 2001年6月第一版 發(fā)達(dá)國(guó)家教育管理制度 時(shí)事出版社 2001年：中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政支持政策研究 中國(guó)財(cái)經(jīng)信息資料 ：高等教育財(cái)政：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)道路選擇 東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社 13. 孫國(guó)英、許正中、王錚：教育財(cái)政：制度創(chuàng)新與發(fā)展趨勢(shì) 社會(huì)文獻(xiàn)出版社 14. 《》 人民教育出版社 2000年第106頁(yè)。在財(cái)政體制改革到位以前，作為過(guò)渡性措施，可以考慮由中央和省級(jí)財(cái)政增加對(duì)縣以下財(cái)政教育專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，緩解地方財(cái)政教育支出的困難，實(shí)現(xiàn)教育支出均衡化。本著財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，建議增加地方政府對(duì)資源的協(xié)商權(quán)。上一級(jí)政府和中央通過(guò)隸屬關(guān)系，控制了地方最有效益的企業(yè)，這些企業(yè)消耗了地方資源，而地方財(cái)政難以從中獲得資源補(bǔ)充，可持續(xù)發(fā)展步履艱難。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的人員成本是按照城市人口生活的標(biāo)準(zhǔn)制定的，所形成的事實(shí)是：縣以下財(cái)政和家庭以低微的收入來(lái)支付高昂的現(xiàn)代化人員成本，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、人畜衛(wèi)生和基本建設(shè)等農(nóng)村生產(chǎn)和生活必須發(fā)展的投入等于零，而且沒(méi)有制度保證。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差更嚴(yán)重。1979年以前的29年里，農(nóng)業(yè)國(guó)民收入的分配表現(xiàn)為凈流出，農(nóng)業(yè)部門(mén)累計(jì)為國(guó)家提供稅收收入978億元，為國(guó)家工業(yè)化提供的資金約為4500億元，每年為155億元?？涩F(xiàn)實(shí)中人大即缺乏足夠的監(jiān)督意識(shí)，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督手段，有必要進(jìn)一步完善；此外，應(yīng)提高財(cái)政教育支出的透明度，以便于發(fā)揮以新聞媒體為核心的輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用。我們以為，一個(gè)完善的財(cái)政教育監(jiān)督體系決不應(yīng)僅限于政府內(nèi)部監(jiān)督。最后，要加強(qiáng)財(cái)政教育資金的監(jiān)督。推行零基預(yù)算，在安排每年的教育預(yù)算時(shí)，撇開(kāi)以往的基數(shù)約束，重新制定計(jì)劃期的收支標(biāo)準(zhǔn)、定額和結(jié)構(gòu)。主要是從解決各類(lèi)學(xué)校（特別是高等學(xué)校）的人員編制入手，解決教職工人數(shù)過(guò)多問(wèn)題，重點(diǎn)控制和分流高校中非教學(xué)人員，解決非教學(xué)人員所占比例過(guò)大問(wèn)題，以提高財(cái)政支出效益，緩解教育經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾。正確處理改善辦學(xué)條件投資與正常辦學(xué)投資的關(guān)系，正確處理好正常辦學(xué)投資中個(gè)人部分和公用部分的比例關(guān)系，通過(guò)處理好幾個(gè)關(guān)系，促進(jìn)教育支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高教育投資的效益。財(cái)政部門(mén)要根據(jù)不同階段的教育特點(diǎn)制定出不同的教育投資政策，要堅(jiān)持向基礎(chǔ)教育傾斜，優(yōu)先保證義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)需求，以保證教育資金在教育部門(mén)內(nèi)部各類(lèi)教育之間的合理分配，按照市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)各類(lèi)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，要調(diào)整教育投資結(jié)構(gòu)。（六）加強(qiáng)教育支出管理，提高財(cái)政支出效益和效率實(shí)行教育投入多元化，財(cái)政教育投入占教育投入的比重會(huì)逐步下降，但財(cái)政對(duì)教育投入的主導(dǎo)地位不會(huì)變。取消企業(yè)和個(gè)人對(duì)教育捐贈(zèng)的稅前扣除的數(shù)量限制，在計(jì)算交納所得稅時(shí)，法人和個(gè)人對(duì)教育事業(yè)的捐贈(zèng)允許其在稅前據(jù)實(shí)扣除；法人和個(gè)人對(duì)教育投資所得減征或免征所得稅。這方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。西方國(guó)家在稅制方面一般都有一整套優(yōu)惠措施，規(guī)定企業(yè)和居民個(gè)人投資教育可以減稅或免稅，對(duì)教育的捐贈(zèng)允許在所得稅前扣除。通過(guò)以上措施，逐步形成國(guó)家財(cái)政撥款和投資者出資、征收教育費(fèi)附加、學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐助、發(fā)行教育彩票收入、設(shè)立教育基金、發(fā)行教育公債等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的新體制。并通過(guò)這些形式，使全社會(huì)都來(lái)關(guān)心教育事業(yè)。近年來(lái)我國(guó)不少地區(qū)興辦了一批民辦大學(xué)，作為現(xiàn)有高校的補(bǔ)充，取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。一是隨著人民收入水平的提高，對(duì)知識(shí)的渴求以及知識(shí)水平與收入水平的正相關(guān)關(guān)系，人民對(duì)智力投資的認(rèn)識(shí)不斷提高。對(duì)于義務(wù)教育，因其具有純公共物品的性質(zhì)，財(cái)政投入責(zé)無(wú)旁貸；而對(duì)于高等教育則要逐步推向市場(chǎng)，改變目前單一的政府辦學(xué)體制，逐步形成“政府辦學(xué)為主，社會(huì)各界廣泛參與，各種形式共同發(fā)展”的辦學(xué)體制。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，教育體制改革卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，教育領(lǐng)域的多元化、市場(chǎng)化程度大大低于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多元化、市場(chǎng)化程度。在英國(guó)第三級(jí)教育均由依賴(lài)政府資助的私立教育機(jī)構(gòu)提供，只是在韓國(guó)、葡萄牙和美國(guó)，獨(dú)立的私立機(jī)構(gòu)才是舉足輕重的提供者（即不足50%的經(jīng)費(fèi)來(lái)自公共資源）。在OECD所有國(guó)家，私立學(xué)校都要依靠政府提供不同程度的資金。各國(guó)發(fā)展民營(yíng)教育的起點(diǎn)和環(huán)境不同，美國(guó)的私立大學(xué)早于公立大學(xué)，向哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)等資金及其雄厚，而包括中國(guó)在內(nèi)的許多轉(zhuǎn)軌國(guó)家的民辦學(xué)校是在很少?lài)?guó)家資金投入的情況下，從無(wú)到有、從小到大的坎坷發(fā)展。在法律的范疇上，國(guó)家權(quán)利與民權(quán)并非對(duì)立，政府并不排斥公民具有辦學(xué)的權(quán)利。私立學(xué)校的參與率從愛(ài)爾蘭、俄羅斯和土爾其的占所有學(xué)生的1%左右，到比利時(shí)、韓國(guó)和英國(guó)的35%及以上，以及荷蘭的75%不等。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，私立學(xué)校的教學(xué)、管理和運(yùn)行機(jī)制提供了與公立學(xué)校不同的模式，它既可以促進(jìn)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)公立學(xué)校的改革，同時(shí)也可以為公眾提供多樣化的選擇機(jī)會(huì)。認(rèn)為最好的學(xué)校、最好的課程只能由國(guó)家來(lái)開(kāi)設(shè)的看法是不合理的，世界上許多國(guó)家聲譽(yù)最高、辦學(xué)質(zhì)量最好、培養(yǎng)人才最有特色的學(xué)校往往不是財(cái)政出資辦的學(xué)校。可現(xiàn)實(shí)中人大既缺乏足夠的監(jiān)督意識(shí)，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督手段，有必要進(jìn)一步完善；此外，應(yīng)提高財(cái)政教育支出的透明度，以便于以新聞媒體為核心的輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。我們以為，一個(gè)完善的財(cái)政教育監(jiān)督體系決不應(yīng)僅限于政府內(nèi)部監(jiān)督。（四）盡快建立信息披露制度，加強(qiáng)對(duì)教育支出的監(jiān)督。而其他教育（特別是高等教育）則不同，沒(méi)有必要完全由政府提供此類(lèi)教育。初等教育是每一個(gè)未成年人應(yīng)接受的基本教育，是國(guó)家對(duì)其公民素質(zhì)的基本要求，并以法律形式規(guī)定每個(gè)公民必須接受義務(wù)教育，應(yīng)視為純公共物品。（三）加快公共財(cái)政建設(shè)，增加教育投入公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了比較完善的公共財(cái)政體系，我國(guó)目前正處于逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中。到2007年，爭(zhēng)取全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生都能享受到免書(shū)本費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。因此，把教育支出的重點(diǎn)放在義務(wù)教育的同時(shí)，財(cái)政教育投入必須向農(nóng)村傾斜，特別是要切實(shí)增加農(nóng)村義務(wù)教育和職業(yè)技術(shù)教育的資金投入，讓所有兒童都能接受九年義務(wù)教育，徹底解決農(nóng)村學(xué)齡兒童的失學(xué)問(wèn)題，全面提高人口質(zhì)量，為城市化、工業(yè)化以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展掃清障礙。從教育公平的角度來(lái)看，中央財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育資金供給的責(zé)任，有利于解決目前縣級(jí)教育統(tǒng)籌的局限性，從根本上消除城鄉(xiāng)教育失衡的痼疾，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育差距擴(kuò)大的勢(shì)頭，真正實(shí)現(xiàn)教育公平。因?yàn)橹醒胴?cái)力雄厚，有能力承擔(dān)義務(wù)教育投入之責(zé)。從法律角度看，義務(wù)教育屬于全國(guó)性公共品，因?yàn)榱x務(wù)教育是強(qiáng)制性教育，每一個(gè)學(xué)齡兒童都有接受義務(wù)教育的權(quán)利和義務(wù)；義務(wù)教育的發(fā)展事關(guān)全民素質(zhì)的提高，理應(yīng)作為中央政府的職責(zé)。我國(guó)學(xué)者的研究也得出了相似的結(jié)論：如果提高農(nóng)民的教育水平，使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中初中及以上的比重提高1%，農(nóng)民的人均收入可提高2%；如果文盲比重降低1%，%。個(gè)人接受教育不僅對(duì)個(gè)人有益，同時(shí)也使整個(gè)社會(huì)受益——提高社會(huì)的文明程度，提供高素質(zhì)的勞動(dòng)力，有利于技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。立足我國(guó)國(guó)情，將義務(wù)教育作為中央財(cái)政的事權(quán)，由中央財(cái)政提供是可行的。（一） 明確義務(wù)教育投資主體 解決我國(guó)城鄉(xiāng)教育失衡問(wèn)題的核心是解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，而農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的關(guān)鍵是義務(wù)教育如何定位問(wèn)題，即明確投資主體問(wèn)題。我們以為，增加教育投入要有新思路，除繼續(xù)增加政府對(duì)教育的投入外，還要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，吸引國(guó)內(nèi)外一切資源投資于教育，改變目前單一的政府辦學(xué)體制。此外，政府對(duì)教育支出管理不嚴(yán)，資金低效使用較普遍，教育資金監(jiān)管不到位，績(jī)效審計(jì)缺失，也在客觀上加劇了財(cái)政教育投入不足的矛盾，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)更加捉襟見(jiàn)肘。人員結(jié)構(gòu)不合理在貧困地區(qū)更加突出。 %，說(shuō)明我省普通高校教職工總數(shù)中有一半是非教學(xué)人員，后勤人員所占比例過(guò)高。 河北省2002年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，個(gè)人部分占 %，這說(shuō)明財(cái)政教育支出中用于養(yǎng)人的費(fèi)用過(guò)多。長(zhǎng)期以來(lái)，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)校按隸屬關(guān)系劃分為省部級(jí)、廳局級(jí)等多個(gè)層次，具有準(zhǔn)政府機(jī)關(guān)的性質(zhì)學(xué)校內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置也與政府類(lèi)似，其人員編制也與政府機(jī)關(guān)基本相同。這種狀況不改變，勢(shì)必造成落后地區(qū)“教育投入減少——經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢——財(cái)政收入下降——教育投入減少”的惡性循環(huán)，加劇地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性和城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其實(shí)行分稅制財(cái)政體制以后，按照中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在教育資金供應(yīng)上居于主導(dǎo)地位，擔(dān)負(fù)了幾乎全部的基礎(chǔ)教育撥款職責(zé)和占高等教育投資總額近一半的地方所屬高等院校的撥款。要使各地教育事業(yè)能大體均衡發(fā)展，使每一個(gè)受教育者都有同等的機(jī)會(huì)接受教育和再教育，就必須有大致相等的教育資金投入。而近年來(lái)推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革由于缺乏其他配套措施，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，直接減少了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，這對(duì)于農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展無(wú)疑是雪上加霜。財(cái)政體制的缺陷導(dǎo)致地方財(cái)政困難，教育支出占縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的一半以上，落后地區(qū)甚至高達(dá)60%——70%。④陳桂棣 春桃：《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》有研究表明，1985年開(kāi)始的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的農(nóng)村辦學(xué)體制，是產(chǎn)生中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題最大、最主要的原因。這說(shuō)明分稅制有利于中央政府將地方的資源抽集至中央控制。特別是經(jīng)過(guò)1994年的分稅制財(cái)政體制改革，中央財(cái)政收入所占比重成倍增長(zhǎng)，實(shí)行分稅制體制以前的1993年這一比例為22%，%，增長(zhǎng)了一倍半；與此相對(duì)應(yīng)，地方財(cái)政收入所占比重快速減少，%一路下滑，%。從表中數(shù)字不難看出，伴隨著我國(guó)財(cái)政收入的逐年增長(zhǎng)，中央和地方財(cái)政收入總量也呈逐年增加的趨勢(shì)，但中央與地方財(cái)政收入各自占財(cái)政收入總額的比重卻呈現(xiàn)出不同的變化趨勢(shì)。下表列出了1978——2003年中央和地方的財(cái)政收入及其所占比例。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們眼睜睜地看著許多大而無(wú)當(dāng)?shù)某鞘泄こ痰目⒐ぃ墒俏覀兙瓦t遲看不到一座座破敗的山村學(xué)校被修繕，遲遲看不到貧苦的孩子都能有學(xué)上、上好學(xué)。據(jù)報(bào)道，我國(guó)吃財(cái)政飯的人數(shù)已達(dá)4000多萬(wàn)，還有500多萬(wàn)依賴(lài)于政府權(quán)力自收自支，官民比高達(dá)1：26，我國(guó)行政成本已高出世界平均水平25%。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，重新構(gòu)建財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，建立公共財(cái)政體系，糾正“越位”，彌補(bǔ)“缺位”，保證基礎(chǔ)教育、生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)等的資金需要，已成為當(dāng)務(wù)之急。（三）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理、支出效益低下，也是造成教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要原因在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的多重職能決定了它承辦一切事務(wù)，導(dǎo)致財(cái)政職能范圍過(guò)大，財(cái)政既存在包攬過(guò)多也存在保證不到位問(wèn)題，即同時(shí)存在“越位”和“缺位”的弊端。因此，這一問(wèn)題不是僅僅依靠增加教育投入就能解決的。不合理的教育管理體制浪費(fèi)了國(guó)家有限的教育財(cái)力。問(wèn)題的癥結(jié)就在于教育經(jīng)費(fèi)管理體制不健全。如何解讀這一悖論？問(wèn)題究竟出在哪里？錢(qián)到底是怎么花的？是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理？是教育經(jīng)費(fèi)管理體制不健全？是不是有層層截流和挪用？是不是有不負(fù)責(zé)任的揮霍和浪費(fèi)？該用的