【正文】 無償性： 運用行政手段 開 展環(huán)境管理，管理 者 可根據(jù)上級的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境保護目標(biāo)要求，有權(quán)對下級的人、財、物和技術(shù)進行調(diào)動和使用，有權(quán)對經(jīng)濟行為主體的生產(chǎn)與開發(fā)行為進行統(tǒng) — 管理，不實行等價交換的原則，因而具有明顯的無償性特征。行政手段的具體性一方面表現(xiàn)在從行政命令發(fā)布的對象到命令的內(nèi)容都是具體的，另一方 面 表現(xiàn)在行政手段在實施的具體方式、方法上因?qū)ο?、目的和時間的變化而變化。 法 律手段具 有 概括性的特點 ， 適用范圍 廣 。而行政手段的強制性一般只對特定的部門或特定的對象才有效。它主要強調(diào)原則上的高度統(tǒng)一，并不排斥人們在手段上的 靈活多樣性。從強度看，法律手段的強制程度高，它通過國家執(zhí)法機關(guān)來執(zhí)行，它規(guī)定了人們的行為規(guī)范，只能做什么和不能做什么，否則就是違法。 強制性： 行政手段是通過行政命令、指示、規(guī)定或指令性計劃等來對管理對象進行指揮和控制，因而就必然具有強制性。另外，還與管理各自身在管理工作中所表現(xiàn)出來的良好管理素質(zhì)及管理才能有關(guān)。因此，提高管理 者 的權(quán)威是提高行政手段有效性的前提。這是因為行政手段的有效性和所發(fā)出指令的接受率以及上、下級之間的溝通，在很大程度上取決于管理者的權(quán)威。例如，對那些違反環(huán)境保護法律和法規(guī)的行為進行警告，對擅自拆除或閑置環(huán)境保護設(shè)施的行為責(zé)令重新安裝使用．對污染嚴(yán) 重又難以治理的企業(yè)，責(zé)令停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、責(zé)令拆遷或限期整改等就是環(huán)境管理中的 行 政手段。企業(yè)才能積極主動地調(diào)整自己的經(jīng)濟 行 為，認真開展污染預(yù)防和治理工作。但是，在環(huán)境管理中讓經(jīng)濟手段發(fā)揮應(yīng)有的作用必須滿足 — 個基本前提：這就是企業(yè)因違反環(huán)境法律、法規(guī)所必須支付的用 于環(huán)境保護的補償或費用必須大于企業(yè)因逃避環(huán)境責(zé)任而獲取的非法收入的額度。無論是資源開發(fā)活動，還是企業(yè)生產(chǎn)行為，在獲取經(jīng)濟利益的同時，必須以增加環(huán)境保 護 投入、交納排污費或污染賠款等形式來承擔(dān)與此相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，消除由此所造成的環(huán)境破壞和影響 。即實行誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理的“使用者支 付 原則”。促使各經(jīng)濟行為主體 自 主選 擇 既有利于環(huán)境保護，又有利于經(jīng)濟發(fā)展的資源開發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營策略。 讓企業(yè)既主動承擔(dān)環(huán)境保護的責(zé)任和義務(wù)， 又能從中獲得有利于自我發(fā)展的機遇和外部環(huán)境。 經(jīng)濟手段具 有 以下 主 要特征： 利益性： 利益 性是 經(jīng)濟 手 段的根本特征。運用經(jīng)濟手段，從 — 定意義上說，就是在閥家宏觀指導(dǎo)廠通過各種具體的經(jīng)濟措施不斷調(diào)整各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系，限制損害環(huán)境 的 經(jīng)濟 行 為，獎勵保護環(huán)境的經(jīng)濟活動。 環(huán)境管理經(jīng)濟手段的核心作用是貫徹物質(zhì)利益原則，將對環(huán)境有害活動的外部影響綜合到經(jīng)濟核算 LV 士。 (1)宏觀管理的經(jīng)濟手段，是指 國 家運用價格、稅收、信貸、 保險等經(jīng)濟政策來引導(dǎo)和規(guī)范各種經(jīng)濟行為主 體 的微觀經(jīng)濟活動，以滿足環(huán)境保 護 要求 ，把微觀經(jīng)濟活動納入 到國家宏觀經(jīng)濟 可 持續(xù)發(fā)展的軌道 上來 的手段。 2．經(jīng)濟手段 環(huán)境管理的經(jīng)濟手段是指管理 者 依據(jù)國家的環(huán)境經(jīng)濟政策和經(jīng)濟法規(guī)，運用價格、成本、利潤、信貸、利息、稅收、 保險、收費和罰款等經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系，規(guī)范人們的宏觀經(jīng)濟行為，培育環(huán)保市場以實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的手段。 應(yīng)當(dāng)指出的是，環(huán)境管理中的法律手段運用得最好的是市場經(jīng)濟體制和 法 律體系比較完備的工業(yè)發(fā)達 國家 ，而 法 律手段在發(fā)展中國家發(fā) 揮 的作用很小，這是世界范圍內(nèi)帶有普遍性的 問 題。 持續(xù)性： 法律手段的持 續(xù) 性表現(xiàn)為法律、法規(guī) 具有較強的時間穩(wěn)定性和持續(xù)的有效 性 。 共同性： 法律手段的共 同 性表現(xiàn)為法律面前人人平等，沒有特殊的公民。既規(guī)定了人們在一定 的 情況 下 ；可以做什么， 不可以做 什么；同時 規(guī) 律規(guī)范來 做 為評價人們 行 為的標(biāo) 準(zhǔn) ，哪種行為是合法的， 應(yīng) 受到法律的保護；哪種行為是下合法的或訪法的，應(yīng)受到法律的制裁。 因此，運用法休手段進行環(huán)境管理具有明顯的規(guī)范性特征。 規(guī)范性： 法律手段的規(guī)范性表現(xiàn)為法律、法規(guī)都有各自規(guī)定的內(nèi)容和相應(yīng)的解釋及執(zhí)行程序。法 律、法規(guī)所確立的行為 準(zhǔn) 則是最高的行為準(zhǔn)則。否則，就要繩之以法。 法律手段具有以 下重 要特征： 強制性 ：法律手段的強制性表現(xiàn)為由國家權(quán)力機關(guān)或各級政府管理機構(gòu)依據(jù)國家的環(huán)境法律、法規(guī)將人們的各種行為強制納入法制化軌道，使環(huán)境法律、法規(guī)成為人們必須遵守的有利于環(huán)境保護的行為 準(zhǔn) 則，具有普遍的約束力。 目前，在中國已初步形成了由國家憲法、環(huán)境保護基本法、環(huán)境保護單行法、環(huán)境保護相關(guān)法、地方劉；境法律法規(guī)、環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境保護 國際公約協(xié)定等組成的環(huán)境保護法律體系，這是強化環(huán)境監(jiān)督管理的根本保證。 1．法律手段 環(huán)境管理的法律手段是指管理者代表國家和政府，依據(jù)國家環(huán)境法律、法規(guī)所賦予的，并受國家強制力保證實施的、對人們的行為進行管理以保護環(huán)境的手段。 所謂環(huán)境管理手段是指為實現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)，管理主體針對客體所采取的必需、有 效的手段。 第四節(jié) 環(huán)境管理的手段與職能 一、 環(huán)境管理的手段 同其它管理一樣，環(huán)境管理是 —— 個具合對象性、目的性的管理過程。 實現(xiàn)出單獨的區(qū)域管理模式或行業(yè)管理模式向區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合管理模式的轉(zhuǎn)變既是新形勢下環(huán)境管理戰(zhàn)略研究 的重要內(nèi)容，又是深化我國環(huán)境管理實踐的客觀需求。只有將二者有機地結(jié)合起來，才能有效地解決各類環(huán)境問題。再如，“白色污染”問題的解決也超 出了行業(yè)管理的范疇，需要采取綜合性的區(qū)域?qū)Σ吆痛胧?。?二 ，行業(yè)環(huán)境管理并不能解決所有的區(qū)域環(huán)境問題。第一，開展行業(yè)環(huán)境管理需要很好地 解決縱向的“ 條條 管理” 和橫向的“ 塊 塊管理”的機制問題。行業(yè)管 理 模 式作為區(qū)域管理模式的補充和修正，對 市 場經(jīng)濟體制的建立利完善，深化環(huán)境管理的實踐將起到重要的作用。 這正是行業(yè)管理模式嚴(yán)生的前提和歷史背景，行業(yè)管理模式彌補丁區(qū)域管理模式的不足和局限性，足巾場經(jīng)濟個斷完善的產(chǎn)物，也是環(huán)境管理實踐深入發(fā)展的需要。另 — 方面，仔市場經(jīng)濟條件 F，以追求最大經(jīng)濟效益為目的的各種經(jīng)濟行為主缽必然采取消極的、觀望和等待的態(tài)度，想萬設(shè)法減少環(huán)境保護的投入以降低生產(chǎn)成本、提高經(jīng)濟效益。這樣，不同地區(qū)、同一‘行業(yè)的企業(yè)產(chǎn)品進入物質(zhì)流通領(lǐng)域以后必然形成了不公平的市場競爭環(huán)境。 我們要清醒認識到 下 面這樣 一 個 事實：以“塊塊管理”為主的區(qū)域管理模式是造成地區(qū)間環(huán)境保 護 工作不平衡的重要 原因 之一：這是因為，如果僅僅采取區(qū)域管理模式，那么，由十區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，必然造成區(qū)域之間環(huán)境管理力廢的不均衡。在我國，這種管理模式還不很成熟，只是作為一 個補充和輔助的模式而存在的。這是跨越行政區(qū)域范圍，以行業(yè)作為管理對象，以行 業(yè) 環(huán)境問題作為管理內(nèi)容的一種管理模式，是對區(qū)域管理模式的補充。在我國的長期環(huán)境管型實踐中，諸如資源環(huán)境管理、纖濟協(xié)作區(qū)環(huán)境管理、城巾環(huán)境管理、鄉(xiāng) 鎮(zhèn)環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)環(huán)境管理和自然保護 K環(huán)境管理等都是采川的區(qū)域管理模式。我國《環(huán)境保護法》中關(guān)于“地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負 責(zé) ”的法律規(guī)定就是區(qū)域管理模式的表征 。這種模式是世界各國最早普遍采用的、以行政區(qū)劃為特征的管理模式。 區(qū)域管理模式 區(qū)域管理模式也稱為 “塊塊管型”模式。 所謂環(huán)境管理模式是指 在 特定的環(huán)境管理組織模式中所確定的環(huán)境管理系統(tǒng)的運行模式。一般說來，管理模式受組織模式的影響和制約，管理模式是特定的組織模式的映象。組織模式是指管理系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)模式，而管理模式是指 管理 系統(tǒng)的運行模式。 至 于這種分類方法是否科學(xué)和能否讓所有的人普遍認可， 屬于 分類方法學(xué)的范疇，不在本書的研究范圍。 以上從 三 個不向角度對環(huán)境管理進行 了 分類 ， 應(yīng)當(dāng)說，這種分類具有理論上的意義，其目 的在于使人們對環(huán)境管理有 — 個更加深入的了解。建設(shè)項目包括新建、擴建、改建和技術(shù)改造項目 四 類。其主要內(nèi)容包括：制定環(huán)境規(guī)劃；將環(huán)境規(guī)劃分解為環(huán)境保護年度計劃；對環(huán)境規(guī)劃的實施情況進行檢查 和 監(jiān)督；根據(jù)實際情況修 改 和調(diào)整環(huán)境保護年度計劃方案，改進環(huán)境管理對策和措施。 3．從環(huán)保部門的工作領(lǐng)域來劃分 (1)計劃環(huán)境管理 計 劃環(huán)境管理是依據(jù)規(guī)劃或計劃而開展的環(huán)境管理。從廣義上講，環(huán)境保護技術(shù)可分為環(huán)境工程技術(shù) (具體包括污染治理技術(shù)、生態(tài)保護技術(shù) )、清潔生產(chǎn)技術(shù)、環(huán)境預(yù)測與評價技術(shù)、環(huán)境決策技術(shù)、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)等方面。 所以 ， 開展這種類型的環(huán)境管理在完全法制化國度里容易實施， 而 在發(fā)展 中 國家由于受到經(jīng)濟發(fā)展水平 和 科技發(fā)展水 平 等因素的制約和影響，實踐性較差。開展質(zhì)量環(huán)境管理，意味著不考慮經(jīng)濟行為 主 體的生產(chǎn)技術(shù)水平和污染防治技術(shù)水平，也 不 考慮資源開發(fā)技術(shù)能力怎樣，管理者只關(guān)心環(huán)境質(zhì)量問題。 (2)質(zhì)量環(huán)境 管理 這是一種以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以環(huán)境質(zhì)量評價和環(huán)境監(jiān)測為內(nèi)容的環(huán)境管理。這是由 于 一個區(qū)域的污染物總量控制目標(biāo)可看成是一種“資源” —— 即根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢在該區(qū)域內(nèi)通過排污交易市場進行再分配的“資源”。這是因為，我們可以把一個流域的水環(huán)境容量根據(jù)發(fā)展的公平性原則看成是面對整個流域可以重新進行優(yōu)化分配的一種“資源”。 2．從環(huán)境管理的屬性來劃分 (1)資源環(huán)境管理 資源環(huán)境管理是指依據(jù)國家資源政策，以資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用為目 的，以實現(xiàn)可再生資源的恢復(fù) 與 擴大再生產(chǎn)、不可再生資源的節(jié)約使用和替代資源的開發(fā)為內(nèi)容的環(huán)境管理。 (4)部門環(huán)境管理 這是以具體的單位和部門為管理對象，以解決該單位或部門內(nèi)的環(huán)境問題為內(nèi)容的 一 種環(huán)境管理。由 于行業(yè)不同，行業(yè)環(huán) 境管理可分為 幾十 種類型。又可分為城市環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)環(huán)境管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)環(huán)境管理、自然保護區(qū)環(huán)境管理等。 (2)區(qū)域環(huán)境管理 區(qū)域環(huán)境管理是以行政 區(qū) 劃為歸屬邊界，以特定區(qū)域為管理對象，以解決該 區(qū) 域內(nèi)環(huán)境問題為內(nèi)容的一種環(huán)境管理。根據(jù)流域的大小不 同 ，流域環(huán)境管理可分為跨省域、跨市域、跨縣域、跨鄉(xiāng)域的流域環(huán)境管理。因此，環(huán)境決策具有明顯的非程序化特點，這是環(huán)境管理與一般 行政管理的另一個重要區(qū)別。而環(huán)境管理中的決策大多數(shù)表現(xiàn)為新穎、無結(jié)構(gòu)、具有非尋常的、非重復(fù)的例行狀態(tài)和不尋常的影響。諸如新產(chǎn)品的研究和開發(fā)、企業(yè)的多樣化經(jīng)營、新 工 廠的擴建、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等一類非例行狀態(tài)的決策 ， 這類決策可以 非 程序化到使它們表現(xiàn)為新穎、無結(jié)構(gòu)、具有不尋常影響的程度。這類決策可以程序化到呈現(xiàn)出重復(fù)和例行狀態(tài)，可以程序化到制訂出 — 套處理這些決策的固定程序，以致每當(dāng)它出現(xiàn)時，不需要再重復(fù)處理它們。 (4)環(huán)境決策的非程序化特點 決策可分為程序化決策和非程序化決策兩種，它是針對組織活動所存在的例行和非例行兩種活動而分類的。而來自于社會公眾的這種“自下而上”的監(jiān)督遠大于來自于政府的“自上而 下 ”的監(jiān)督。有了這個社會基礎(chǔ)，才能更好地發(fā)揮環(huán)境保護部門執(zhí)法監(jiān)督的職能。 培養(yǎng)公眾具有較強的環(huán)境意識和參與能力是做好環(huán)境保護工作的基礎(chǔ)。所以，環(huán)境保護是全社會的責(zé)任與義務(wù)，涉及到每個人的切身利益，開展環(huán)境管理除了專業(yè)力量和專門機構(gòu)外，還需要社會公眾的廣泛 參與。在實際環(huán)境管理工作中，既要充分發(fā)揮環(huán)境保護部門的職能和作用．又要動員全社會的力量，極大地調(diào)動社會各階層及政府各部門的環(huán)境保護積極性，實施分工合作、綜合協(xié)調(diào)、綜合管理。因此說 開 展環(huán)境管理必須從環(huán)境 與 發(fā)展綜合決策入手，建立地 方政府負總責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng) — 監(jiān)督管理、各部門分工負責(zé)的管理體制，走區(qū) 域環(huán)境綜合治理的道路。 開 展環(huán)境管理 工作 ，要從實際情況出發(fā)，制定有針對性的環(huán)境保護口標(biāo)和環(huán)境管理的對策與措施。我們既不能盲目照搬國外先進的管理經(jīng)驗，又不能盲 目推廣國內(nèi)個別地區(qū)的管理作法。從地理位置上看是“西高東低”，但從經(jīng)濟發(fā)展水平和人們的環(huán)境意識上看卻是“東高西低”。這個特點是由環(huán)境問題的 區(qū) 域 性 、經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性、資源配置的區(qū)域性、科技發(fā)展的區(qū)域性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的區(qū)域件等特點所決定的。 2．環(huán)境管理的特點 除此之外，環(huán)境管理還 具 有區(qū)別 于 一般行政管理的區(qū)域性 、綜合性 、社會性和決策 的非程序化特點。環(huán)境管理的強制性表現(xiàn)為在國家法律和政策允許的范閣內(nèi)為實現(xiàn)環(huán)境保護目標(biāo)所采取的強制性對策和措施。 因此說，環(huán)境管理具有行政管理的權(quán)威性和強 制性特征。 環(huán)境管理的性質(zhì) 環(huán)境管理是國家管理的重要組成部分，這就決定了環(huán)境管理的性質(zhì)是國家意志的體現(xiàn)，是政府行為。 在這里，環(huán)境與發(fā)展綜合決策是宏觀環(huán)境管理與微觀環(huán)境管理的結(jié)合點，也是新形勢下各級 環(huán)境保護部門開展環(huán)境管理的切入點。微觀環(huán)境管觀是從執(zhí) 法監(jiān)督 入手，解決具體的污染防治和生態(tài)破壞問題，實施主體是環(huán)保部 門。主要包括環(huán)境規(guī)劃管理，建設(shè)項目環(huán)境管理，專頂環(huán)境管理，環(huán)境監(jiān) 督管理，加強指導(dǎo)與服務(wù)等內(nèi)容。主要包括加強國家環(huán)境法制建設(shè)，加快環(huán)保機構(gòu)改革 ， 實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策，制定國家的環(huán)境保護方針、政策，制定國家的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策和技術(shù)政策，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。 實踐 告 訴人們，環(huán)境管理只有微觀部分是遠遠