【正文】 （五）加強農村政策性金融的監(jiān)管 銀監(jiān)會、保監(jiān)會會同財政部等有關部門要加大對農村政策性金融的監(jiān)管力度，嚴格監(jiān)督農業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行、農村政策性保險公司執(zhí)行有關 支農金融政策 法規(guī)，將吸收的資金最大限度地用于農村經濟發(fā)展，對違規(guī)機構和個人進行嚴肅處理。二是盡快頒布《農業(yè)政策性保險法》。當前，應盡快出臺政策性銀行法，明確農業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務定位、服務領域、經營宗旨、經營原則、風險補償機制和有關部門對農發(fā)行的監(jiān)管職責。農業(yè)政策性保險公司要實行政策性業(yè)務商業(yè)化運作，力求社會效益和經濟效益的統(tǒng)一。農村保險可以參照巴西模式，不是保收成，而主要是保農業(yè)生產總成本，使承貸農戶在遭受“不可預見、不可抗拒”自然災害造成重大經濟損失時，及時得到補償。具體措施：一是把目前由中國農業(yè)銀行經營的農業(yè)開發(fā)性貸款、扶貧貼息貸款等政策性金融業(yè)務劃歸中國開發(fā)銀行管理；二是把國際金融機構農貸的轉貸業(yè)務劃歸中國開發(fā)銀行管理；三是負責經辦國外政府、國際組織對我國的涉農政策性貸款；四是并購國家計委下轄的中國物資投資公司、中國農業(yè)投資公司等政策性投資業(yè)務。經過多年的發(fā)展，城市的基礎 設施、基礎產業(yè)和支柱產業(yè)的問題得到了有效的緩解，但是農村的問題并沒有得到解決。具體措施有三：一是國家財政部應制定計劃，將以前一定時期內形成的掛賬貸款在以后的一定時期內核銷；二是采取四家國有商業(yè)銀行處置不良貸款的方式，直接將不良貸款剝離到資產管理公司進行處置；三是采用資產證券化的方式，以政策性掛賬貸款中的優(yōu)質資產作抵押發(fā)行證券，籌集資金，活化貸款。這部分掛賬貸款 不消化處置，其不良貸款很難盤活。補充和擴大資本金的途徑有四：一是中央財政應當一次性將注冊資本缺口增補到位；二是通過稅收返還的形式予以補充；三是通過農發(fā)行稅后利潤轉增形式補充；四是借鑒國家開發(fā)銀行和其他國有商業(yè)銀行的做法，允許農業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行一定規(guī)模的次級債券。 4．盡快補充和擴大資本金 農業(yè)發(fā)展銀行資本金嚴重不足，不僅降低其抵御風險的能力，達不到監(jiān)管的要求，而且會增加其經營成本。吸收的存款僅占 5%。二是吸收存款。一是發(fā)行金融債券。另外，農業(yè)發(fā)展銀行應承擔原來由農村信用社承擔的扶貧貸款 ，提高扶貧效果。農發(fā)行還要大力支持農副產品流通資金需要，大力支持農業(yè)產業(yè)化資金需求，大力支持農業(yè)科技發(fā)展的資金需求。根據當前農村經濟和社會發(fā)展對農村政策性金融支農需求狀況，農業(yè)發(fā)展銀行要以服務“三農”為宗旨，堅持政策性銀行辦行方向，擴大對農業(yè)、農村和農民的服務范圍，把農業(yè)發(fā)展銀行辦成為農業(yè)、農民和農村經濟發(fā)展提供多方位服務的綜合性農業(yè)政策性銀行。因此，必須進一步深化改革。為確保農村金融體制改革的深化，促進農村經濟的發(fā)展，必須完善農村政策性金融體系。政策 性銀行在無制度約束的情況下運行，帶來明顯的負效應：一是使政策性銀行的業(yè)務經營中不確定因素增多，形成大量不良資產；二是使監(jiān)管部門監(jiān)管無法可依，流于形式，一些問題長期得不到暴露，隱藏著極大的金融風險；三是制約政策性銀行職能發(fā)揮和自身發(fā)展。 （五）農村政策性金融立法滯后 國外政策性金融機構都有獨立的法律依據，它們在政府支持的產業(yè)方向和范圍內獨立決策和經營，是自主決策、自主經營、自擔風險的獨立法人。由于我國政策性保險缺位，盡管國家 1996 年開始免征農業(yè)保險的營業(yè)稅，但與高賠付率的風險相比根本微不足道。另外，在保費收入大幅下降的同時，農業(yè)保險的險種數目也在不斷減少，中南財經政法大學自考本科論文 6 由最多 時 60 多個險種，降到目前不足 30 個險種。但由于農業(yè)保險的賠付率過高，保險公司經營農業(yè)保險往往處于虧損狀態(tài)，使得相當數量的保險公司退出了農險市場，全國的農業(yè)保險數量也逐年下降。 （四）商業(yè)性保險萎縮，農業(yè)政策性保險缺位 農業(yè)生產面臨自然與市場雙重風險，農民既缺乏抵御各種災害的能力，也難以規(guī)避市場波動帶來的損失。開發(fā)銀行成立十多年來，基本上為城市提供政策性金融服務，為農村提供的政策性金融服務少而又少。農業(yè)銀行、農村信用社小額扶貧貸款等政策性業(yè)務，存在社會效益與利潤最大化雙重目標沖突，并沒有充分體現非營利性和扶貧性質，而是過多追求還款能力和盈利能力，扶貧效果并不理想。 20201 年財政就貼息 億元。農業(yè)銀行主要承擔扶貧 貸款、以電網改造為重點的農村基礎設施建設貸款和農村城鎮(zhèn)化貸款。 （二）非政策性銀行承擔政策性金融業(yè)務 農業(yè)發(fā)展銀行成立的目的就是發(fā)揮政策性金融的作用。同時，呆賬貸款準備比率以及呆賬準備金覆蓋不良貸款的比率也非常低。 3．資本金嚴重不足 農業(yè)發(fā)展銀行成立時，國家明確規(guī)定注冊資本為 200 億元，其中從農業(yè)銀行劃轉 70 億元，工商銀行劃轉 30 億元，人民銀行劃轉 10 億元，其余缺口通中南財經政法大學自考本科論文 5 過稅收返還形式予以彌補。政策性掛賬貸款全部失去流動性，不能參與正常的周轉。如果把政策性掛賬 貸款納入不良貸款的范疇，不良貸款占比將高達 40%以上。 2．不良貸款占比過大 農業(yè)發(fā)展銀行自成立以來在支持農業(yè)、維護國家糧食安全和農民利益方面發(fā)揮了應有的作用，但與此同時，也背上了沉重的不良貸款包袱。 2020 年以來，農業(yè)發(fā)展銀行適當延伸了服務鏈條，開展了對農業(yè)產業(yè)化糧食龍頭企業(yè)和糧食骨干加工企業(yè)的信貸支持。僅 2020 年、2020 年貸款 分別比上年減少 億元和 億元。原農業(yè)發(fā)展銀行承擔的農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧以及糧棉油加工企業(yè)和附營業(yè)務貸款等職能劃轉中國農業(yè)銀行及農村信用社。 （一）農業(yè)發(fā)展銀行存在一系列問題 1．政策性業(yè)務萎縮 農業(yè)發(fā)展 銀行成立之初的貸款業(yè)務范圍主要包括：糧、棉、油等主要農副產品國家專項儲備貼息貸款和收購、調銷、批發(fā)貸款，