【正文】 貝克：《風(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版。See James E. Hickey, Vern R. Walker, Refining the Precautionary Principle in International Environmental Law, Virginia Environmental Law Journal, Vol14 1995, .　　[84] Cass R. Sunstein, Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle, Cambridge University Press, 2005, .　　[85] 美國學(xué)者波斯納曾詳細(xì)討論過災(zāi)難性風(fēng)險的特征和類型，他將目前已知的，可能帶來的災(zāi)難性后果的風(fēng)險分為四類：自然災(zāi)害（如小行星的撞擊）、科學(xué)事故（如原子能的事故）、非故意的人類活動帶來的災(zāi)難（如突然的全球氣候變化）、故意人為災(zāi)難（如恐怖分子的生化襲擊）See Richard A. Posner, Catastrophe: Risk and Response, Oxford University Press, 2004, .　　[86] 這樣的策略被孫斯坦稱為多點(diǎn)策略?！　79] 有學(xué)者詳細(xì)分析了舉證責(zé)任倒置的不可行與無必要?！　71]《國務(wù)院關(guān)于三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治總體規(guī)劃的批復(fù)》（國函［2002］4號）。詳細(xì)分析參見本文第三章第二節(jié)。 Lee Law Review, Vol53 1996, .　　[68] 1986年4月26日，切爾諾貝利核電站事件后，104萬香港人簽名反對建設(shè)大亞灣核電站的請愿行動。See Sonia Boutillon, The precautionary principle: Development of an international standard, Michigan Journal of International Law, Vol23 2002, .　　[65] 哈特穆特　　[61] 參見郭淑珍：《科技領(lǐng)域的風(fēng)險決策之研究——以德國法為中心》，臺灣大學(xué)法律研究所碩士學(xué)位論文，1998年，第35頁。一方面，以前述有關(guān)事實(shí)要件裁量理論為根據(jù)的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)因不確定法律概念得到的是裁量空間，其適用應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)裁量的一般原則?！　58] 有關(guān)判斷余地理論，參見陳清秀：“依法行政與法律的適用”，載翁岳生主編：《行政法2000》（上冊），中國法制出版社2002年版，第170頁。See Russell Unger, Brandishing the Precautionary Principle Through the Alient Tort Claims Act, New York University Environmental Law Journal, Vol9 2001, .　　[53] See Julian Morris, Defining the Precautionary Principle, in Julian Morris editors, Rethinking Risk and the Precautionary Principle, ButterworthHeinemann, 2000, .　　[54] 《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15條?！　50] 朱建庚：《海洋環(huán)境保護(hù)中的風(fēng)險預(yù)防原則研究》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2005年，第14頁。See John S. Applegate, The Taming of the Precautionary Principle, William and Mary Environmental Law and Policy Review, Vol 27 2002, .　　[45] See Jutta Brunnee, The Precautionary Principle And International Law, The Challenge Of Implementation, American Journal of International Law, Vol91 1997, .　　[46] See Russell Unger, Brandishing the Precautionary Principle Through the Alient Tort Claims Act, New York University Environmental Law Journal, Vol9 2001,。由于風(fēng)險預(yù)防原則闡明了什么情況構(gòu)成采取相應(yīng)行動的條件，這些案件中，風(fēng)險預(yù)防原則要么被原告用于挑戰(zhàn)行政決定的合法性，要么被被告用于證明自己決定的合法性?！　30] See Owen Mclntyre, Thomas Mosedale, The Precautionary PrinciPle as a Norm of Customary International Law, Journal of Environmental Law, Vol 9 1997, .　　[31] See Scott LaFranchi, Surveying the Precautionary Principle’s Ongoing Global Development: The Evolution of an Emergent Environmental Management Tool, Boston College Environmental Affairs Law Review, Vol32 2005, .　　[32] See Thomas Willoughby Stone, Margin of Appreciation Gone Awry: The European Court of Human Rights39?！　26] 蔡守秋主編：《歐盟環(huán)境政策法律研究》，武漢大學(xué)出版社2002年版，第159頁。基斯：《國際環(huán)境法》，張若思譯，法律出版社2000年版，第93頁?！　20] 參見陳春生：“行政法上之預(yù)測決定與司法審查”，載陳春生：《行政法之學(xué)理與體系》，三民出版社1996年版，第183頁。J　　[18] 哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活　　[16][德]埃貝哈特　　[14][德]埃貝哈特　　[10] 任建民：“手機(jī)輻射真的無害嗎”，載《人民日報》2003年6月20日。沃爾夫等：《行政法》（第一卷）高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第30—31頁。與此同時，使用“風(fēng)險”這一術(shù)語的有53部。作為一種規(guī)范性力量，法律顯然不能容忍行政機(jī)關(guān)以不確定性為借口，任意行為。　　然而，國家職能從消極的危險防衛(wèi)轉(zhuǎn)入積極的風(fēng)險預(yù)防，卻引發(fā)了與既有法治構(gòu)造的緊張。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)將其采用的分析方法、假設(shè)、數(shù)據(jù)等方面的局限性盡可能清楚的說明，從而使決策者更好的認(rèn)識相應(yīng)的問題，并做出理智的抉擇?！　∑浯?，必須保持對成本效益分析中不確定性因素的關(guān)注。但是，在對預(yù)防措施進(jìn)行成本效益分析時，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面予以注意：　　首先，不能忽視相應(yīng)的價值判斷。通過這樣一種活動，使決策者可以詳盡地評價各種規(guī)制方案的影響，選出最優(yōu)方案，從而促使行政活動的理性化。這時必須根據(jù)風(fēng)險可能引發(fā)的后果的嚴(yán)重程度選擇相應(yīng)的措施，措施不需要針對最壞的情況做出準(zhǔn)備，而是考慮危害發(fā)生的幾率和資源投入的邊際效益，妥善確定預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)。[86]雖然選擇方案仍然需要考慮成本的問題，但應(yīng)當(dāng)以規(guī)避風(fēng)險為重點(diǎn)。具體來說，可以將風(fēng)險劃分為可能引發(fā)災(zāi)難性后果的風(fēng)險和其他可能引發(fā)嚴(yán)重的和不可恢復(fù)損害的風(fēng)險，并確立不同的法律規(guī)則：　　一方面，可能引發(fā)災(zāi)難性后果的風(fēng)險是指雖然發(fā)生的概率很低，但是一旦發(fā)生就會造成大規(guī)模的毀滅，甚至影響人類生存的風(fēng)險。相反，如果某種風(fēng)險引發(fā)的危害后果并不具備災(zāi)難性，那么就需要更嚴(yán)格的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，危害必須高度可能，即大多數(shù)專家認(rèn)為對現(xiàn)有數(shù)據(jù)和方法的使用是適當(dāng)?shù)?，主流觀點(diǎn)均支持采取風(fēng)險預(yù)防的措施。[82]　　而且，這種可能性的確切程度應(yīng)當(dāng)根據(jù)危害程度的大小而變化。法院還特別強(qiáng)調(diào)，這種裁量權(quán)的行使不是不受審查的，它不能逾越裁量的范圍，也不能僅僅憑借假設(shè)的風(fēng)險而采取措施。　?。ǘ︼L(fēng)險判斷的規(guī)范與控制　　雖然有理論和實(shí)踐將風(fēng)險的認(rèn)定納入行政機(jī)關(guān)的判斷余地，希望借助對專業(yè)知識的尊重，來避免相應(yīng)的爭論。[79]在實(shí)踐中，還是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明風(fēng)險存在的舉證責(zé)任，只是這種證明標(biāo)準(zhǔn)有所降低。即使存在“考慮本國能力”的實(shí)際需要，決策者也完全可以通過對比例原則的解釋來滿足。由于應(yīng)當(dāng)允許一定程度的不確定性存在，這樣的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一種合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)，即有合理的根據(jù)懷疑可能發(fā)生危害的后果，對此下文將詳細(xì)論證?！　。ㄒ唬╋L(fēng)險預(yù)防原則的妥善界定　　如上所述，風(fēng)險預(yù)防原則的含義存在多方面的爭論，從風(fēng)險預(yù)防原則適用的可行性考慮，也防止過度保護(hù)造成系統(tǒng)性風(fēng)險增加，對風(fēng)險預(yù)防原則的定義應(yīng)當(dāng)包括以下要點(diǎn)：　　其一，引發(fā)風(fēng)險預(yù)防原則適用的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)限于那些嚴(yán)重的或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅。[76]　　四、反思與修構(gòu)：一個初步的建議　　風(fēng)險預(yù)防原則所體現(xiàn)的“不確定性不能作為阻礙干預(yù)風(fēng)險的理由”這一思想，深刻揭示了現(xiàn)代風(fēng)險社會中政府的作用。美國環(huán)保署的一位官員就聲稱，就有毒廢物清理而言，大約95%的危險物質(zhì)可以在幾個月內(nèi)就清除，但是我們卻要花費(fèi)很多年去力圖清除最后那么一點(diǎn)點(diǎn)廢物。[72]有學(xué)者甚至認(rèn)為，風(fēng)險預(yù)防原則只有在人們只關(guān)注當(dāng)前需要解決的問題時，才能提供有效的指引。例如，三峽工程建設(shè)的一個重要目的是滿足長江中下游地區(qū)防洪的需要?！　∑涠?，風(fēng)險預(yù)防可能導(dǎo)致伴隨風(fēng)險的潛在收益喪失。但煤炭同樣會帶來相應(yīng)的風(fēng)險，如嚴(yán)重的污染和開采的安全事故。行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)識到特定的物質(zhì)、產(chǎn)品或者活動具有風(fēng)險，并基于風(fēng)險預(yù)防原則對其進(jìn)行限制甚至禁止。因此，大量不確定性的存在，導(dǎo)致關(guān)于風(fēng)險程度、規(guī)制措施效果、規(guī)制措施成本等方面信息的匱乏，比例原則的適用缺乏堅實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)，法院也難以進(jìn)行充分的衡量。在衡量過程中，決策者首先需要對相應(yīng)的證據(jù)進(jìn)行分析，判斷事實(shí)是什么，例如，是否有緊迫的危害即將發(fā)生，危害的規(guī)模多大，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，選擇相應(yīng)的防衛(wèi)手段。[65]這樣的要求同樣適用于政府干預(yù)風(fēng)險的活動，例如，《歐盟委員會關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的通訊》要求“設(shè)想的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)適當(dāng)水平的保護(hù)。而舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的活動可以不建立在充分的事實(shí)基礎(chǔ)上，法律也就無法對其形成有效的制約。在這樣的領(lǐng)域，所謂的舉證責(zé)任無論分配給誰，從方法論而言，他都很難承擔(dān)。由于行政機(jī)關(guān)對風(fēng)險的認(rèn)定享有判斷余地，反對干預(yù)者如果僅僅提出與行政機(jī)關(guān)相反的證據(jù)是不夠的，他們必須要讓裁判者相信，有關(guān)風(fēng)險存在的證據(jù)是完全站不住腳的。[59]判斷余地理論近年來在德國已經(jīng)日漸式微，[60]法院在風(fēng)險預(yù)防領(lǐng)域重新使用該理論可以說有不得已的苦衷：風(fēng)險的判斷異常復(fù)雜，高度的未知、動態(tài)與專業(yè)常常使決策是通過細(xì)致的程序規(guī)定作出，面對這樣的專業(yè)判斷，法院的確難以進(jìn)行充分的審查。在大量案件中，盡管行政機(jī)關(guān)對風(fēng)險的判斷缺乏充分的證據(jù)支持，法院仍然保持了尊重。由于不需要充分的證據(jù)表明危害確定會發(fā)生，這樣的原則相當(dāng)于授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己的專業(yè)知識自行判斷是否存在需要預(yù)防的風(fēng)險?！　∪?、風(fēng)險預(yù)防原則的檢討　　風(fēng)險預(yù)防原則體現(xiàn)了“預(yù)防勝于后悔”（bettersafethansorry）的思想，具有十分重要的意義?！　?qiáng)風(fēng)險預(yù)防原則嚴(yán)格許多，它實(shí)際上嚴(yán)格要求在沒有證據(jù)能證明其行為無害之前不能進(jìn)行相應(yīng)的活動，這種原則受到了環(huán)保主義者的極力推崇。[52]但是，也有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，還是應(yīng)當(dāng)遵循傳統(tǒng)的舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，由反對開展相應(yīng)活動的一方承擔(dān)舉證責(zé)任。　　其四，舉證責(zé)任的問題。當(dāng)然，風(fēng)險預(yù)防畢竟是一種“預(yù)防”的原則，因此，一個共識是，它要求的證據(jù)充分程度要低于傳統(tǒng)秩序行政中采取危險防衛(wèi)行為的證據(jù)要求。[48]　　其二，可能造成損害的證據(jù)達(dá)到了何種程度可以進(jìn)行預(yù)防？一些觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然風(fēng)險預(yù)防以不確定為前提，但這種不確定性應(yīng)當(dāng)盡量的限縮，只有當(dāng)證據(jù)表明危害的發(fā)生雖然無法完全證明，但基本上可以確定時，才應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)防。例如，在印