【正文】 第二節(jié) 行 政 目 標一、行政目標及其作用(一)行政目標的含義和特性(二)行政目標的地位和作用，它在行政管理活動中起著導向作用和激勵作用，它對行政管理活動起著重要的控制作用二、行政目標管理目標管理（MBO）的基本概念，是由美國管理學家德魯克(Drucker，又譯杜拉克)于1954年明確提出來的。行政信息是行政決策的基礎(chǔ)。(二)行政咨詢系統(tǒng)這是輔助決策中樞系統(tǒng)決策的機構(gòu)，它具有輔助性、獨立性、科學性的特點，是現(xiàn)代行政決策體制不可缺少的重要組成部分。(一)行政決策中樞系統(tǒng)這是行政決策體系的核心，它由擁有行政決策權(quán)的領(lǐng)導機構(gòu)及其人員組成?？状恼J為，在目標已定的情況下，決策過程包 括“擬定抉擇方案”、“評價抉擇方案”、“選取抉擇方案”三個階段；國內(nèi)許多行 政學者也對此提出各種不同的概括。建立健全民主決策的程序和制度，對實現(xiàn)行政決策的科學化具有重要意義。，可分為確定型決策和非確定型決策。因此，行政決 策與行政目標、行政計劃三者緊密相聯(lián)，構(gòu)成了行政過程研究的核心內(nèi)容。（二） 政府審計的基本方法 政府審計的基本方法主要是審計分析、審計檢查、審計調(diào)整和審計報告四種方式。政府審計的目的，一方面是監(jiān)督國家財政預算資金合理、有效地使用；另一方面是對財政決算情況作出客觀 的鑒定與公證，為財政管理提供改進措施，并揭露違法行為。原預算會計體制已無法滿足財稅改革和事業(yè)行政單位財務管理發(fā)展的需要，其主 要缺陷有以下幾個方面：(1)不適應政府轉(zhuǎn)變管理職能的需要(2)不適應單位經(jīng)濟活動發(fā)展的需要(3)不適應與國外政府及非營利組織會計交流 第四節(jié) 政 府 審 計 一、政府審計的概念和作用 (一)政府審計的概念和機構(gòu)設(shè)置 政府審計是指政府審計機關(guān)對會計賬目，監(jiān)督財政、財務收支真實、合法效益的行為進行獨立檢查，其實質(zhì)是對受托經(jīng)濟責任履行結(jié)果進行獨立的監(jiān)督。它在預算管理中的主要作用是：，為預算執(zhí)行提供保證，協(xié)助政府提高預算管理水平二、預算會計的分級 預算會計為執(zhí)行預算服務，每一級政府預算都設(shè)置相應的預算會計。對于決算審核中發(fā)現(xiàn)的問題，要一件一件地按照政府決算制度和有關(guān)財經(jīng)法規(guī)作出處理。(二)政府決算編制的原則必須符合法律、數(shù)額準確、內(nèi)容完整、報送及時。建設(shè)性預算收入主要有經(jīng)常性預算轉(zhuǎn)入的結(jié)余、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護建設(shè)稅、耕地占用稅、國家能源交通重點建設(shè)基金收入等等。復式預算與傳統(tǒng)的單一預算相比，具有如下特點：，需要較高的技術(shù)(二)實行復式預算的意義在我國實行復式預算具有重要的意義：、文化教育及社會服務職能(三)復式預算的編制編制復式預算，可在吸收國外實行復式預算的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實際情況，按政府實施不同職能的需要，把現(xiàn)行政府預算劃分為經(jīng)常性預算和建設(shè)性預算兩部分。(或綜合財政計劃)。(一)政府預算的行政組織形式。政府預算的內(nèi)容包括：預算收支的種類、數(shù)量及收支性質(zhì)和作用；各級政府處理財政收支問題時的關(guān)系；執(zhí)行和實現(xiàn)收支計劃的法定程序、具體措施和規(guī)章制度。實行分稅制，其重點是在明確中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，分別確定其財政支出規(guī)模、稅收權(quán)限和稅制體系。在我國社會主義初級階段，就廣義的財務行政而言，其作用是：為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟提供宏觀調(diào)控手段，為國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定地發(fā)展服務；促進社會主義公有制為主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展，完善社會主義生產(chǎn)關(guān)系；為人民民主專政的鞏固及其職能的充分發(fā)揮提供物質(zhì)條件，促進社會主義上層建筑的發(fā)展。它包括與財政活動有關(guān)的管理體制、管理制度、以及各項具體的管理方法和程序。當人們以肯定的積極的方式，反映行政活動與實踐時，其本身又是對社會活動與實踐的反映。精神文明是行政精神產(chǎn)生與發(fā)展的條件和內(nèi)在動力，這主要在 于行政者本身有其社會屬性，行政活動與整個社會生活密不可分，行政精神的形成是社會精神生產(chǎn)的特殊產(chǎn)品。同時，兩者又有所區(qū)別。(2)發(fā)展的理想性。行政精神的基本構(gòu)成有兩類：一類是思想、道德的構(gòu)成，主要包括政治原則和思想、道德水平和性質(zhì)、管理意識和作風，反映人們的世界觀、信念、理想、覺悟、情操等方面的狀況。二、我國社會主義行政道德規(guī)范(一)我國社會主義行政道德規(guī)范的來源(二)我國社會主義行政道德規(guī)范的內(nèi)容第四節(jié) 行 政 精 神一、行政精神概述(一)行政精神的概念。行政心理是行政體制改革的心理基礎(chǔ)，對改革的發(fā)生與發(fā)展起著重大的作用。二、行政心理對行政管理的作用(一)行政心理、行政行為、行政理論之間的相互關(guān)系行政管理行為與行政心理之間的相互聯(lián)系、相互作用，是通過行政心理這一中間環(huán)節(jié)實現(xiàn)的 。行政心理的實質(zhì)，就是人們對于社會行政、政治和經(jīng)濟現(xiàn)實的主觀反映，是社會精神現(xiàn)象的一個重要組成部分，并能通過行政行為能動地作用于包括行政體制在內(nèi)的社會政治制度。二、行政文化的構(gòu)成與作用(一)行政文化的基本構(gòu)成。它內(nèi)涵著特定時代的行政心理、行政道德和行政精神。(三)行政立法的適用范圍行政立法的適用范圍，包括時間、空間方面的適用范圍和對人的適用范圍三個方面。二者的區(qū)別在于制定機關(guān)不同，其法律效力等級，前者應當高于后者。它們在法律體系中分別處于不同的地位：，作為國家的根本大法，處于最高的法律地位。包括兩方面的含義：、規(guī)章的拘束力和強制執(zhí)行力，即必須遵守，若有違反都應追究相應的法律 責任。(三)國務院的行政立法權(quán)限(四)國務院各部門的行政立法權(quán)限 (五)地方人民政府的立法權(quán)限第三節(jié) 行政立法的程序及效力一、行政立法的程序(一)行政立法程序的概念行政立法程序，是指國家行政機關(guān)依照法律的規(guī)定，制定、修改和廢止行政法規(guī)或規(guī)章的活動程序，是行政立法行為合法成立的必要程序條件。亦即哪些事項應由哪級機關(guān)制定、頒布法規(guī)。行政立法體制則指國家行政立法的體制及其立法權(quán)限的劃分。(二)行政立法的要求、法律。，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。二、行政立法的必要性行政立法的必要性由行政管理的性質(zhì)決定。第一 行政立法概述一、行政立法的概念(一)什么是行政立法行政立法指國家行政機關(guān)依法定權(quán)限和程序制定、頒布具有法律效力的規(guī)范性文件的活動，簡言之為行政機關(guān)立法。(二)合理的動態(tài)結(jié)構(gòu)領(lǐng)導班子的動態(tài)結(jié)構(gòu)，是指在動態(tài)領(lǐng)導過程中，行政領(lǐng)導班子所形成的合力，包括合力關(guān)系和合力狀態(tài)。一位領(lǐng)導者，特別是優(yōu)秀的領(lǐng)導者應具備什么樣的素質(zhì)，如何據(jù)此去識別、選拔和培訓領(lǐng)導者，包括領(lǐng)導者本人怎樣據(jù)此有意識地發(fā)展自己，是素質(zhì)理論的核心內(nèi)容。也就是說，領(lǐng)導者素質(zhì)同時又是一個發(fā)展的動態(tài)概念，用以描述和揭示現(xiàn)實領(lǐng)導者的實際狀態(tài)、水平和差距。2．用人藝術(shù)。行政領(lǐng)導藝術(shù)的類型，從范圍影響上進行區(qū)分，可劃分為總體性、局部性、專業(yè)性的領(lǐng)導藝術(shù)；從領(lǐng)導事務的類別上進行區(qū)分，可劃分為授權(quán)藝術(shù)、用人藝術(shù)、運時藝術(shù)、處事藝術(shù)。如陳云同志所說，領(lǐng)導方式的中心問題是正確處理上下級關(guān)系。三、日常的具體行政領(lǐng)導制度 (一)處理行政領(lǐng)導者與行政活動參與者關(guān)系的制度 (二)上下級行政領(lǐng)導者之間聯(lián)系的制度 (三)協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導班子內(nèi)部關(guān)系的制度 第四節(jié)行政領(lǐng)導的方法、方式與藝術(shù)一、行政領(lǐng)導方法的含義行政領(lǐng)導方法是指行政領(lǐng)導者在行政活動過程中，為實現(xiàn)行政領(lǐng)導目標而采取的各種手段、辦法和程序的總和。離開集體領(lǐng)導的個人分工負責就是無政府主義和自由主義；離開個人分工負責的集體領(lǐng)導，只能是“清談館”。2．個人分工負責制就是行政領(lǐng)導集團內(nèi)各成員為執(zhí)行集體領(lǐng)導的意志而密切配合，各司其職，各盡其責。一、民主集中制(一)民主集中制的含義民主集中制是民主制和集中制有機結(jié)合的一種制度。(二)行政領(lǐng)導權(quán)威的意義堅強有力的行政領(lǐng)導權(quán)威，是我們多元利益整合，調(diào)動一切積極因素，為了中華民族全體人民長遠利益和根本利益，實現(xiàn)四化建設(shè)的重要保證。三、行政領(lǐng)導者的責任(一)行政領(lǐng)導者責任的含義行政領(lǐng)導者的責任是指行政領(lǐng)導者違反其法定的義務所引起的必須承擔的法律后果。同時，職權(quán)不僅意味著行政領(lǐng)導者具有從事一定行為的可能性，而且意味著必須從事這一行為，否則就構(gòu)成失職。（2）職位的設(shè)置有數(shù)量的規(guī)定性。第二節(jié)行政領(lǐng)導者的職位、職權(quán)和責任一、行政領(lǐng)導者的職位(一)行政領(lǐng)導者職位的含義行政領(lǐng)導者的職位是指國家權(quán)力機關(guān)或國家人事行政部門根據(jù)法律與行政規(guī)程，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領(lǐng)導者擔任的職務和賦予其應履行的責任。3．從行政領(lǐng)導活動的社會屬性來看，其具有鮮明的政治性。(三)領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的實現(xiàn)途徑三、行政領(lǐng)導的含義、特點及其地位、作用(一)行政領(lǐng)導的概念行政領(lǐng)導是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導者，依法行使行政權(quán)力，為實現(xiàn)一定的行政目標所進行的組織、管理、決策、指揮等的社會活動。，準確地認識領(lǐng)導管理工作專業(yè)化有利于領(lǐng)導管理學科的建設(shè)和發(fā)展。(二)領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的意義準確地認識領(lǐng)導管理工作專業(yè)化有著重要的實際意義和理論意義。領(lǐng)導是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進行不同的分類。三、國家公務員的管理機構(gòu)與監(jiān)督西方國家公務員的管理機構(gòu)有所謂部內(nèi)制、部外制和折衷制的區(qū)別。（十）辭職、辭退、退休辭職、辭退、退休制度疏通了公務員隊伍的“出口”渠道，增強了公務員隊伍的生機和活力，是干部人事管理的一項重要改革。（八）回避建立公務員回避制度對維護政府的良好形象和公務員隊伍的廉政建設(shè)有重要意義。降職是與職務晉升方向相反的一種職務關(guān)系變更形式，是指由較高職務改任為較低職務。（五）職務升降和職務任免。（三）績效考核績效考核制度的建立為對公務員的獎懲、任用、培訓、晉級增資等提供重要依據(jù)，對調(diào)動公務員的積極性、優(yōu)化公務員隊伍、強化對公務員監(jiān)督和提高政府工作效率有重要作用。在職位分類的基礎(chǔ)上又確定公務員的級別，這是我國國家公務員制度的一大特色。職位分類著重于“因事?lián)袢恕?。（三）國家公務員的權(quán)利公務員權(quán)利是指法律對公務員可以享有某種利益或可以作出某種行為的許可和保障。其次，從中央到地方各級行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員均屬公務員范圍，不是只限于中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的工作人員；再次，從中央到地方各級政府的組成人員和非政府組成人員，領(lǐng)導職務和非領(lǐng)導職務的人員都是公務員，不實行“政務官”和“事務官” 分離的制度。依此規(guī)定，我國公務員的范圍與英、美等西方國家既有相同之處，又有不同的地方。1984年有關(guān)部門起草《國家工作人員法》，1985年改為《國家行政機關(guān)工作人員條例》，1986年改為《國家公務員暫行條例》。 3.“政治中立”。經(jīng)過長期的沿革演變，西方國家對公務員的職位分類、考試、錄用、培訓、考核、獎懲、職務任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。1855年和1870年，英國政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。它源于中國古代的科舉制，而始于英國資產(chǎn)階級革命后建立的文官制度。人事行政是以國家行政人員或公務員為主要對象的一系列管理理論、法規(guī)、制度、政策、措施的總和，是國家行政機關(guān)對其工作人員依法管理的一系列活動。人事管理中人和事的特定含義己如上述，但人事管理的特殊性還在于它把人和事聯(lián)結(jié)起來的手段和方式。人是眾多學科研究的對象。3．編制立法原則（二）編制管理的基本方法1．行政方法。行政機構(gòu)的經(jīng)費開支由國家財政撥款。從實際運作來看，編制管理的具體內(nèi)容包括：1．制訂編制方案；2．確定各部門的職能范圍，進行科學的職能配置；3．審批機構(gòu)與人員；4．監(jiān)督編制執(zhí)行情況；5．做好編制統(tǒng)計；6．制定有關(guān)的編制法規(guī)。第三節(jié) 行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義 （一）編制管理的含義狹義的編制是指一個法定社會組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置。主要是：主張精簡機構(gòu)；強調(diào)民主管理；強調(diào)行政組織的效能問題；克服行政組織中的官僚主義現(xiàn)象。主要有以卡斯特（）、羅森茨韋克（）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（）、洛西（）、伍德沃德（）為代表的權(quán)變組織理論。主要有以梅奧（）為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德（）為代表的組織平衡理論和以西蒙（）為代表的決策過程組織理論。其特點是行政領(lǐng)導者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。從現(xiàn)代行政管理的運行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標，提高行政效率的重要組織保證。（三）行政組織的特性1．政治性與社會性2．法制性與權(quán)威性3．系統(tǒng)性與動態(tài)性 二、行政組織的類型行政組織是一個龐大復雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。3．人員構(gòu)成。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關(guān)體系，是國家機構(gòu)的重要組成部分。第四章 行 政 組 織第一節(jié) 行政組織概述一、行政組織的基本概念（一）行政組織的含義 行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性（一）行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求（二）行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑 （三）行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ) 二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 （一）職能重心的轉(zhuǎn)變：工作重心本應該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來 （二）職能方式的轉(zhuǎn)變：1．由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合；2．由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；3．由