【正文】 而這恰恰是事實的關(guān)鍵：一個事件一旦具有合理性，即使發(fā)生在法外，就有了最堅實的生存基礎(chǔ)，就會想盡一些辦法“合理換合法”，以延長存活的時間?？墒沁@就像砍掉自己的手臂，好難！既然你政府分不好，好，農(nóng)民的邏輯就是：你干不好，我干行不？于是就拉開轟轟烈烈的集體建設(shè)用地入市的行為：先有南海和昆山之例，后有各地小產(chǎn)權(quán)之火，偌大一個法外世界開始形成。在征地制度下，拿的地是一次性拍光，是存量，花出的銀子卻是流量，兩者不能配比，當(dāng)財政不夠用時，政府有很強的動機(jī)再去拿地；再加上拿地容易，兩頭一夾，城市就拼命的攤大餅，結(jié)果土地的集約利用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們不禁問：如果這是一場變革，那么改革的動力到底在哪里？改革的推動力是什么？又給我們什么啟發(fā)呢？我在這里做一些嘗試性解讀。但是這樣的轉(zhuǎn)型總要開始，可以由某個地方先行試驗，這也是我國漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗。另外，地方政府還可以用未來數(shù)十年的財產(chǎn)稅收入作為抵押來發(fā)放地方債進(jìn)行過渡。與此同時，需要對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)合理征收稅費。成都提出在未來五年每年整理100萬畝的農(nóng)地和9萬畝農(nóng)村居民點，這樣通過占補平衡和掛鉤指標(biāo)可以收入近100億元成為返農(nóng)資金。成都在2005—2007年土地出讓純收益分別是155億，190億和421億，考慮到2007年是房地產(chǎn)高峰期，因此正常的土地財政規(guī)模應(yīng)該是200億左右。四是合并相關(guān)土地房產(chǎn)稅收，設(shè)置統(tǒng)一的財產(chǎn)稅種。通過國際比較可以看出，中國的財產(chǎn)稅在整個稅收中所占的比重偏低，尤其是在地方政府稅收中所占的比例偏低，另外經(jīng)常性稅收在財產(chǎn)稅中的比例也偏低。在鼓勵地方政府提供良好公共服務(wù)的同時，財產(chǎn)稅當(dāng)然也促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，因為占有、使用房、地的人需要交稅，所以不愿意讓這些財產(chǎn)閑置，會出讓給更能有效利用它們的人。第三，地方政府需要通過征地、出讓來獲得一次性的土地稅費收益，缺乏來自于房產(chǎn)、土地的穩(wěn)定稅收來源。第一，土地稅費多是在流轉(zhuǎn)階段征收，而不是在持有階段征收。第二，在這種情況下，地方政府缺乏節(jié)約用地的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，因為它只有通過不斷征地、賣地才能獲得土地出讓收入，而不會在意小量的正規(guī)的土地稅費。因此，地方政府公共職能也需要轉(zhuǎn)型。這無疑會使得土地財政大幅萎縮，那么地方政府愿意嗎？如果地方政府不愿意的話，我們改革征地制度就只能是一個“烏托邦”。所以下面我從公共財政的角度來講一下改革征地制度所面臨的稅收轉(zhuǎn)型問題。本部分有兩位報告人發(fā)言，分別是北京大學(xué)國家發(fā)展研究院李力行教授和研究生譚力同學(xué)。2009年第52期（總第813期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報六2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。當(dāng)然，這種意識的傳播，在政府之外，更需要媒體、社會大眾作為媒介。第一，它是建國60年第一次全面推進(jìn)的“清資核產(chǎn)”工作；第二，它是從權(quán)利上提供城鄉(xiāng)公平的起點；第三，它是這次報告中提到的，圍繞土地問題思考城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基石；第四，它是提供廣泛公共服務(wù)的落腳點——如果有一個不動的土地、不動的資產(chǎn)，和人民聯(lián)起來形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，公共服務(wù)就會延續(xù)下去；第五，它同樣也是未來財稅體系的支撐：只有先確定權(quán)利，才可能正常進(jìn)行財稅或補貼。當(dāng)下的金融危機(jī)，政府撥了4萬億做基礎(chǔ)設(shè)施投資。而有了正規(guī)的權(quán)證與保障體系，相互不認(rèn)識的經(jīng)濟(jì)參與者，即使不見面，甚至有不同的文化、國籍、語言，也可以放心地廣泛參與到交易中。首先是“止紛定爭”，使人們的精力都投入到生產(chǎn)生活中；其次，這種表達(dá)使遠(yuǎn)距離對資源的擁有及取得收入成為可能，這在如今大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工的背景下尤為重要，使他們不必?fù)?dān)心他們擁有使用權(quán)的土地或其帶來的收益因自己的離開而被他人侵占。土地也是同樣的道理：農(nóng)民的地由政府來考慮如何賣，如何處置，有時候總不免有“我賣別人東西”的感覺。成都下如此大決心，率先全面推開“確權(quán)”工作，是因為確權(quán)可以消除“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地制度改革中的系統(tǒng)性風(fēng)險”。這種分塊處理的啟示包括：在宅基地現(xiàn)行的“無償性”，與“引入經(jīng)濟(jì)杠桿的需求”這對矛盾中，可以對“批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地部分”保持無償，而對其余部分討論收取稅費的可能；此外，可以規(guī)定“批準(zhǔn)部分”使其不可流轉(zhuǎn)，而相應(yīng)對“其余部分”討論流轉(zhuǎn)的可能性——這樣硬化一部分，軟化另一部分，可能是解決“流轉(zhuǎn)帶來級差地租與土地集約利用”與“失房的擔(dān)心”這對矛盾的一個途徑。第二，確權(quán)過程中宅基地面積分塊處理?？梢哉f，像都江堰柳街鎮(zhèn)這樣的確權(quán)工作，終于在“權(quán)證的規(guī)范擁有”意義上把城、鄉(xiāng)的距離拉平。我手中是一張《城市房屋所有權(quán)證》，這是從我家里拿來的；如我家一樣，在城市里家家戶戶都有這個證。清晰明確的產(chǎn)權(quán)，為保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。只要用鼠標(biāo)在魚鱗系統(tǒng)中隨意圈出一塊多邊形土地，這塊地的權(quán)屬、面積、地類、四至都可以顯示出來。在確權(quán)工作中，柳街鎮(zhèn)另一個值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗是發(fā)明了現(xiàn)代化的地籍信息管理系統(tǒng)，也就是魚鱗圖系統(tǒng)。如果有問題，重新進(jìn)行測繪、戶調(diào)，一直到?jīng)]有問題才進(jìn)入公示階段。確權(quán)方面的其他糾紛，也用類似的方式予以規(guī)定。由他們組成議事會來調(diào)解農(nóng)戶之間的糾紛，農(nóng)戶一般都比較容易接受，這就極大的加快了確權(quán)的進(jìn)度。同一塊田，張三說是張三的，李四說是李四的。這不是一件容易的事情。確權(quán)中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村的人口信息也是不準(zhǔn)確的：有的人在公安系統(tǒng)里有記錄，卻沒有戶口本；有的人有戶口本，但在公安系統(tǒng)的記錄中找不到這個人；有的人既沒有戶口本，在公安系統(tǒng)的記錄中也沒有這個人，也就是所謂的“黑人”。確權(quán)的第二個工作是戶調(diào)。由于要上稅，臺帳面積一般比實際面積小30%。確權(quán)工作分為測繪、戶調(diào)、校對、公示等幾個階段。2008年3月份，柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村民領(lǐng)到了《中華人民共和國房屋所有權(quán)證》、《中華人民共和國林權(quán)證》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，《中華人民共和國集體土地所有權(quán)證》和《中華人民共和國集體土地使用權(quán)證》。然而，一旦財產(chǎn)開始流轉(zhuǎn)，有了市場價值，大家就都想爭奪這個市場價值，在權(quán)屬不清的情況下，農(nóng)民的權(quán)益就可能受到侵犯。我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。這個土地制度支撐了我們中國當(dāng)代工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的發(fā)展，包括解決了我們現(xiàn)在很多人擔(dān)心的吃飯問題。然而，國家、集體、農(nóng)民三方面在土地制度中都要獲得利益。我們對成都經(jīng)驗的關(guān)注，怎么關(guān)注都不過分，當(dāng)然，成都也有很多問題需要繼續(xù)解決。改革開放三十年的成功大家都是認(rèn)可的，但并沒有最終完成。真的感謝你們。剛才聽到四位同學(xué)，黃躍、程令國、趙瓊和徐建煒的演講，印象都非常深。最后，需要解決集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在土地所有者、土地使用者以及政府等不同主體之間合理分配的問題。如果不解決資金問題，這個模式是無法復(fù)制的。而集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面就會復(fù)雜很多，要先進(jìn)行核算，然后一次流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織，二次流轉(zhuǎn)到農(nóng)錦公司，再通過受托的農(nóng)投公司，再通過官方的交易平臺，最后才到產(chǎn)業(yè)項目業(yè)主。由于集體建設(shè)用地沒有通過征地的方式入市，流轉(zhuǎn)收益在扣除土地整理等成本后，將全部通過農(nóng)錦公司以股份的方式返還農(nóng)民。在流轉(zhuǎn)方面，錦江區(qū)專門成立了農(nóng)村土地房屋交易登記中心，由國土、統(tǒng)籌、房管三部門相關(guān)職能整合而成。全面完成后，可整理出建設(shè)用地2863畝。分紅時，先分到村民小組組長，再平分給具體村民。作為集體經(jīng)濟(jì)組織而成立有限責(zé)任公司的股東為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員選出的村民代表，公司的資產(chǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原經(jīng)營管理的集體財產(chǎn)及村組集體土地。錦江區(qū)的改革在確權(quán)時是把這個問題和后面的流轉(zhuǎn)貫通思考的。大概流程分為三步，首先從確權(quán)開始，接著是拆院并院，然后流轉(zhuǎn)。錦江作為成都市的五個主城區(qū)之一。集體土地的流轉(zhuǎn)交易，可以像國有建設(shè)用地一樣，在官方建立的流轉(zhuǎn)平臺上，通過招拍掛進(jìn)行。與以上提到的模式不同的是，錦江區(qū)的改革一樣也突破了既有制度框架的限制，卻基本是由錦江區(qū)政府推動的，完全合法的實驗（至少符合當(dāng)?shù)卣囊?guī)范性文件）。在現(xiàn)有的制度框架下，集體用地流轉(zhuǎn)比農(nóng)用地流轉(zhuǎn)更困難復(fù)雜。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府都不太贊成。因此，除非我們認(rèn)定這種方式就是我們今后的生活方式，聯(lián)建才可能值得鼓勵。而且聯(lián)建能夠有收益，很大程度上是因為利用了我們的公共資源。在法定面積給出合法用地；擁有合法用地資源的主體，拿這個資源換取我應(yīng)得的利益應(yīng)該受到鼓勵?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的提法本身就是不科學(xué)的，是一種自我掩飾的說法。第三個案例是三道堰的“小產(chǎn)權(quán)房”。這些集體建設(shè)用地在跟政府爭奪用地。廣東的建設(shè)用地規(guī)模就已經(jīng)搞得太大了，小區(qū)域中建設(shè)用地面積達(dá)到一半以上，不知道怎么補救。發(fā)展工業(yè)，用集體土地不是關(guān)鍵，誰來開發(fā)也不是關(guān)鍵，用的是不是建設(shè)用地才是關(guān)鍵，建設(shè)用地的規(guī)模有多少才是關(guān)鍵。由于只有它一家企業(yè)要土地，因此只要收益高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值就可能成交。今年我們加大力度，對拉動經(jīng)濟(jì)有好處，但是如果放到往年去看就有問題。指標(biāo)的提供方只是讓落地的地方提前兩年能夠使用，所以對指標(biāo)提供方進(jìn)行的補償只是對發(fā)展權(quán)的時序提前所做的補償，這不等于所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的收益要全部返回去。就掛鉤周轉(zhuǎn)來說，我們給的補償不是全部建設(shè)用地的收益。第一，土地整理。缺乏集體資金配套，公共開支的資金從哪里來呢？在最初聯(lián)建的時候，政府一分錢都沒有收，這對于剛開始試點是可行的，但是以后要推廣或者更大面積鋪開的話，稅費基礎(chǔ)就成為重要的配套環(huán)節(jié)，希望有關(guān)部門注意。如果之前的確權(quán)工作不夠細(xì)致，那么一旦開始交易，農(nóng)民之間可能再次出現(xiàn)爭議，到時候難保不會出現(xiàn)重新確權(quán)的要求。村集體在概念意義上是虛化的。因此，聯(lián)建政策為突破征地制度和解決小產(chǎn)權(quán)房提供了很好的參考。政府對征地有占補平衡的要求，耕地數(shù)量得到嚴(yán)格保障。聯(lián)建則很有意思，土地性質(zhì)沒有發(fā)生變化，仍然是農(nóng)村的，但是政府卻可以對外來投資方和原來農(nóng)戶同時頒發(fā)土地使用證，交易受法律保護(hù)，具有很高的效率，農(nóng)戶利益也得到最大程度保障。既然聯(lián)建能夠在災(zāi)后重建中發(fā)揮巨大的作用，那么它能否適用于沒有發(fā)生地震的地方，幫助那里的農(nóng)民致富呢？我們比較一下聯(lián)建、征地制度和“小產(chǎn)權(quán)房”的差異：（1）聯(lián)建和小產(chǎn)權(quán)房都是市場主導(dǎo)的，而征地是政府主導(dǎo)的。（3）農(nóng)戶自愿尋找聯(lián)建方，也可以委托村組共同尋找聯(lián)建方，初步達(dá)成聯(lián)建協(xié)議。同一時間，成都市一家房地產(chǎn)開放商明科置業(yè)與青城山鎮(zhèn)味江村13組達(dá)成聯(lián)建協(xié)議，按40平方/人補償住房，其余面積均可開發(fā)旅游度假養(yǎng)老項目（號稱可以出租50或70年）。因此，不久后便產(chǎn)生了一對七、一對十三等多戶聯(lián)建形式。值得注意的事，聯(lián)建案例中所有的房屋都是鄉(xiāng)村酒店，沒有“小產(chǎn)權(quán)房”。很可惜的是，王全和張先生雖然是第一例進(jìn)行聯(lián)建運作，但直到我們一月份前往調(diào)研，仍然沒有能夠獲得土地使用權(quán)證，原因是他在修房子的時候占用了一部分耕地，而根據(jù)聯(lián)建政策，必須在原有建設(shè)用地里拿出一部分復(fù)墾為耕地以后才能頒發(fā)土地使用證。但受當(dāng)時法律的限制，一直沒能實現(xiàn)。整個交易，是通過市場方式完成的。農(nóng)戶最大的資產(chǎn)就是土地，但是，僅僅靠土地資源，如果缺乏資金的配合，是沒有辦法實現(xiàn)土地價值的。所以，如此大資金的釋放和漂亮房屋的修建，都是聯(lián)建所帶來的變化。在具體介紹聯(lián)建以前，讓我們看看聯(lián)建有什么樣效果。最后他們想到了一招，就是充分利用成都市的土地極差地租。即便僅計算房屋的建筑成本，按每戶10萬的建筑成本，僅農(nóng)村部分也需要籌集270億的資金。以下是報告和評論的具體內(nèi)容。2009年第49期（總第810期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報三2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。第四，整治中節(jié)約出的集體建設(shè)用地指標(biāo)要通過掛鉤指標(biāo)市場來用到建設(shè)用地資源區(qū)位價值高的地區(qū)，而以什么價格買指標(biāo)、由哪里購買到這個指標(biāo)，基本由市場決定。其他的問題，如宅基地的來源問題、會不會出現(xiàn)失房農(nóng)民的問題、還有政府稅費的問題，只要級差地租得到合理釋放，房產(chǎn)交易有序、穩(wěn)妥進(jìn)行，有理由相信利益平衡點可以被找到。反對小產(chǎn)權(quán)房的一個主要擔(dān)心，是擔(dān)心放開后農(nóng)地會受到更多侵蝕。由此，我們得出的結(jié)論是小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該是有解的，而且有求解的必要性。再次，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，是法律的尷尬。根據(jù)調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問題是必須盡快解決的。分析和政策討論總的來說，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問題是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。首先，通過震后的“掛鉤指標(biāo)”來解決農(nóng)轉(zhuǎn)用的問題；第二步就是，在符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)過報建等常規(guī)手續(xù)，根據(jù)條件來決定是否征為國有，然后以協(xié)議出讓的方式交給開發(fā)商。這樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)有著深刻的歷史原因，適應(yīng)于當(dāng)時的現(xiàn)實需要和意識形態(tài)需要，然而到了今天，卻和現(xiàn)實產(chǎn)生了巨大的沖突。在建設(shè)用地的使用上，國有土地和集體土地是高度不同權(quán)的；長期以來，國有土地是建設(shè)用地的唯一合法供地來源，集體建設(shè)而用地入市雖然也有三個例外，但仍然受到嚴(yán)格限制。三道堰的發(fā)展無疑是利用了級差地租規(guī)律，各方獲益的現(xiàn)實也昭示了其中的合理性，但此過程確實和現(xiàn)行法律法規(guī)有沖突之處。20002001年第一批舊城改造只有8戶參與，建房為一樓一底——這意味當(dāng)時并非是為了賣房才建；當(dāng)時的成本價是350元/平米，轉(zhuǎn)讓的價格也大致是這個價格——主要是因為此地尚未匯聚成都的買房需求，而且當(dāng)時成都的房價也沒有達(dá)到后面那么高。全部的買房人都需要支付村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費，這筆費用直接留在鎮(zhèn)上使用。當(dāng)?shù)厝送粯巧啼佊糜诮?jīng)營或轉(zhuǎn)租，二樓自住，高層出售，售價為10001200元/平米，這意味著只要高層售得出就基本可以覆蓋拆舊建新的費用。仔細(xì)看看，如此大規(guī)模的舊城改造工程，財政的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；依賴的就是級差地租。面對不能發(fā)展工業(yè)的限制，當(dāng)?shù)卣芍^一籌莫展。趙瓊：集體土地上的經(jīng)營性住房三道堰鎮(zhèn)的現(xiàn)實三道堰鎮(zhèn)是成都市的水源地，不可發(fā)展工業(yè)。一方面，在計劃內(nèi)指標(biāo)總量一定的前提下，既然政府自己使用農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的目的也是為了發(fā)展工業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)，在今天征地成本逐漸升高的今天，既然蛟龍模式可以達(dá)到同樣的目的，為什么不采用這種新的模式呢？當(dāng)然，蛟龍模式還存在一些遺留下的問題，需要我們繼續(xù)保持關(guān)注：首先，后續(xù)的立法工作應(yīng)跟上。至此蛟龍完成了合法化，成為成都市招商引資的典型。按土地管理法的規(guī)定，外來投資者是不能使用集體土地搞建設(shè)。租金按一定金額或比率每三，五年上調(diào)一次，使農(nóng)民可以分享土地不斷增值的收益。其次，較之“家家生