【正文】 條文以外，都是專指具體行政行為。對抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，一并提出對所依據的有關規(guī)范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進行審查要求的監(jiān)督機制，并根據我國憲法及有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進行審查。這部分內容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細講解。行政機關實施具體行政行為，一般會對公民、法人及其他組織的權益產生影響，因為具體行政行為都是針對特定的人或物而作出的，都是由行政機關的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現(xiàn)違法現(xiàn)象，有可能作出不適當?shù)男姓袨椋瑥亩鴵p害公民、法人及其他組織的合法權益。行政復議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機關的違法的和不當?shù)木唧w行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。行政法的基本原則中有兩個重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當?shù)男姓袨?。國外大多?shù)國家和地區(qū)的行政法律都強調與貫徹這兩項基本原則，這兩項基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內容之中。英國的行政法上的合法性原則，主要有兩項，即越權無效原則和自然公正原則。越權無效原則的核心內容，是指越權的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內容，一是聽取對方的意見，即任何人或者團體在行使權力可能使其他人受到不利影響時，必須聽取對方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。美國的行政合法性原則，主要表現(xiàn)為基本權利原則和正當程序原則?；緳嗬瓌t是指一切組織和個人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護而不是摧殘人類固有的基本權利。正當程序原則是指法律的實施必須通過正當?shù)姆沙绦蜻M行。該原則直接為美國憲法所確立，并由美國聯(lián)邦行政程序法對其內容作出具體規(guī)定。以上兩個原則對行政法的直接影響表現(xiàn)在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當?shù)姆沙绦驘o效。在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項基本內容：第一，行政行為必須有法律依據；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。在德國，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。法律要件的中心思想為：一切行政權的實施，都必須符合法律的授權，越權無效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動必須有國會制定的法律依據；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機關制定的規(guī)范不得在事實上廢止、變更法律。三是司法救濟原則，即一切司法權歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權。公民的合法權益受到行政機關的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟的權利。我國法學界認為行政法的行政合法性原則的基本內容，主要有下列五點：第一，行政機關的行政職權由法律設定并依法授予。一切行政行為以行政職權為基礎，無職權便無行政。行政職權必須合法產生，即由法律、法規(guī)設定，或由國務院或者其他上級行政機關依法授予。第二，行政機關實施行政行為必須依照和遵守法律、法規(guī)等法律規(guī)范。它要求每一個行政機關既要依法管理行政相對人，又應在其他行政機關的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機關不得享有法律以外的特權。第三，行政機關的行政行為違法無效。行政機關的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無論是實體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無效。第四，行政機關必須對違法的行政行為承擔相應的法律責任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。第五，行政機關的一切行政行為必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟，否則任何責任都是空談。無救濟便無權利，無監(jiān)督便無行政。各級人大及其常委會對同級人民政府行使職權的監(jiān)督制度、行政復議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內容的體現(xiàn)。行政復議法規(guī)定，行政復議機關應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。行政合理性原則主要是針對行政機關擁有的自由裁量權所確立的法治原則。行政機關作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當一部分是屬于在行政職權范圍內，可以由行政機關自由裁量的行政行為，如在數(shù)量控制、范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機關享有一定的“自由度”。既然行政機關具有自由活動的空間和權力，必然會因此產生在這個空間范圍內作出的決定是否適當、合理、是否公正的問題。如果行政機關沒有自由裁量權，則不能保障其有效實施行政管理和應有的行政效率。反之，如果對行政機關的自由裁量權不加限制，則極易發(fā)生濫用權力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權益的現(xiàn)象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機關依法行政，在行使自由裁量權的時候，基于合理動機，遵循正當程序，作出合法適當?shù)男姓袨椤庥嘘P行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機關在正當?shù)匦惺箼嗔r能有這種標準”；另一種說法是，“如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它?！痹诿绹?，行政合理性原則是指任何不當?shù)男姓袨椤Ｈ鐬椴划數(shù)哪康男惺箼嘞迺r基于偏見、歧視而采取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當?shù)牡∮谛袨榛蛘哌t延等等。在德國，將合理性原則歸納為三項具體原則：一、適當性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項法律時，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據客觀標準，而不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當性；二、必要性原則，行政主體在若干個適合實現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對個人和社會造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權原則，要求適當?shù)仄胶庖环N行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益的關系，禁止那些對個人的損害超過對社會利益所要求的措施。我國法學界關于行政合理性原則的內容主要有三項：一、正當性，行政機關作出行政行為，在主觀上必須出于正當?shù)膭訖C，在客觀上必須符合正當?shù)哪康?；二、平衡性，行政機關在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機關作出行政行為，必須符合客觀實際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務。如行政機關改變了審批標準后，就去處罰以前經過批準、仍按照原標準執(zhí)行的行政相對人，這就不合情理。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關因素、必須符合公正原則。行政復議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如賦予行政復議機構審查具體行政行為是否適當?shù)臋嗔?，?guī)定行政復議機構具有“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當”的職責。規(guī)定行政復議機關的復議決定，針對被申請人的具體行政行為“主要事實不清、證據不足的”、“適用依據錯誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權的”或者“明顯不當?shù)摹鼻樾?，應當“決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法”；以及“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行”。具體規(guī)定了對行政復議的申請、受理、審查、轉送。作出決定以及送達、執(zhí)行、提起訴訟等明確的期限，對行政機關的自由裁量權進行了限制。行政復議法以防止和糾正行政機關違法的和不當?shù)男姓袨闉槟康模趪倚姓C關內部建立起自我糾錯的監(jiān)督機制，是國家行政管理體制改革的進一步發(fā)展與完善，是樹立向人民負責、為人民服務的人民政府良好形象的制度保障，對促進和監(jiān)督行政機關依法行政，加強社會主義民主法制建設，具有重大的意義。二、為了保護公民、法人和其他組織的合法權益行政復議和行政訴訟一樣，是一項法律救濟制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權益的重要途徑。行政機關的行政行為如果超越法定職權，或者濫用權力，或者不遵循正當程序，或者行政機關工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對公民、法人及其他組織的合法權益造成侵害。對這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟的機制。法律救濟制度實質上是確立行政相對人的訴權。如同公民的實體權利一樣，公民的訴權也經歷了一個漫長的歷史過程。資產階級革命帶來了訴權的革命性變革，訴權在形式上成為公民的平等權利，任何人和任何機關均不得對其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權利必有救濟”，“無救濟的權利是無保障的權利?！泵绹▽W家施瓦茨認為：“一個成熟的行政法體系應當包括三個必需的部分：第一，賦予行政機關的權力范圍和限制其在行使上述權力時的越權行為；第二，在處理公民與行政機關之間的關系時，必須公平對待；第三，必須有這樣一個原則：行政機關對其行為無最后發(fā)言權，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關的行政之合法性提出異議?！彪S著訴權的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴大到行政訴訟領域，訴權的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護自身合法權益的最重要的法律手段。全國人民代表大會1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對違法的具體行政行為的起訴權。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權利保護法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權益獲得補救。行政訴訟法又是一部對行政權力監(jiān)督的法律，人民法院審理行政案件，實際上是用司法審判權來維護和監(jiān)督行政機關合法、正當?shù)匦惺剐姓?，以防止行政機關濫用行政權力。行政復議是解決行政爭議、為行政相對人的合法權益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補救行政活動所引起的消極的后果，恢復行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟制度。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復議是在行政系統(tǒng)內部由行政機關自行消除違法或者不當?shù)男姓顒?；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。行政復議適用行政程序，由行政復議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。一方面，行政復議是行政相對人的合法權益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權益得到恢復，又可以維護行政管理活動的嚴肅性和權威性，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。另一方面，行政復議決定本身就是行政機關的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也還是要以行政訴訟制度為行政復議自己的行政救濟渠道。所以行政復議法規(guī)定，申請人對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外。這就是說，對于行政復議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。行政復議法草案提交常委會審議時，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機關依法行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法?！薄氨Ｗo公民、法人和其他組織的合法權益”寫在了行政機關依法行使職權一句的后面。在對草案進行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復議制度不僅僅是行政機關內部自我糾錯的監(jiān)督機制，更重要的是它是一項法律救濟制度，具有保護公民、法人和其他組織的合法權益的重要職能。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害，申請行政機關予以保護，對違法的和不當?shù)男姓袨橛枰约m正。所以，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，應當強調地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來。行政復議法采納了這一意見，將保護公民、法人和其他組織的合法權益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權”一句的前面。三、為了保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權黨的十五大報告提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，保證國家各項工作都依法進行。必須維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權。一切政府機關及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權，切實保障公民、法人及其他組織的合法權益。因此，行政復議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權。行政機關進行行政管理活動，應當堅持依法行政。依法行政的一個最基本的原則就是職權法定。行政機關的權力從哪里來的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規(guī)定的。人民政府是人民代表大會產生的，人民政府要對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。政府的權力由憲法和人民代表大會及其常務委員會制定的法律所規(guī)定，行政機關必須按照法律的規(guī)定行使職權，堅持依法行政。因此，對行政權的行使，應當加強監(jiān)督與制約。行政機關超越權限、濫用權力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵害，應當予以糾正和補救。行政復議制度加大了上級行政機關對下級行政機關的監(jiān)督，加大了人民政府對政府工作部門的監(jiān)督。行政復議制度的作用之一，就是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復議機關申請復議的途徑，使行政機關能夠通過上下級行政機關之間的領導關系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當?shù)木唧w行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機關依法履行職權，另一方面政府或者上級行政機關依職權來糾正下級行政機關的錯誤，從而保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權。行政機關堅持依法行政，還要堅持按照法定程序進行行政管理活動。近年來，立法機關越來越注重行政程序對于行政權的制約與監(jiān)督作用。行政權如果沒有行政程序的規(guī)范和制約，必然造成行政權的濫用。由于行政權的行使有很強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機關濫用職權，又要保障行政機關能夠有效地實施行政管理，維護公共利益，最大限度地保證行政權的正當行使。行政復議法不但把行政機關違法的或者