【正文】 立命之所。一、特色小鎮(zhèn)的基本要素對PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)觀察測評，首先需要知道特色小鎮(zhèn)的涵義是什么，其基本要素有哪些，以免財(cái)務(wù)測評 “拜錯廟門上錯香”，白做無用功。根據(jù)國家特色小鎮(zhèn)政策以及熱火朝天的討論，毋庸置疑，特色小鎮(zhèn)應(yīng)由幾個基本要素構(gòu)成：一是要有特色產(chǎn)業(yè)，二是適宜居住，三是面積不大，三五平方公里，四是距離城市不遠(yuǎn)，一般三五十公里，五是未必一定是建制鎮(zhèn)。這幾個基本要素共同構(gòu)成了特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵，從而有別于將特色小鎮(zhèn)地產(chǎn)化和園區(qū)化，也避免了將特色小鎮(zhèn)建成產(chǎn)業(yè)新城或城市綜合體。也有一些討論文章將旅游、生態(tài)環(huán)境同時并為特色小鎮(zhèn)的特征。筆者認(rèn)為，旅游可以單獨(dú)作為特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)，也可以與另一特色產(chǎn)業(yè)并存與特色小鎮(zhèn)，但未必是特色小鎮(zhèn)的必備條件，如美國格林威治基金小鎮(zhèn)，只是以基金這個金融特色標(biāo)簽聞名于世，而不是旅游小鎮(zhèn)[2]。而生態(tài)環(huán)境也可以并入宜居這個基本要素之中，宜居不僅是指有適宜居住的住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等，也包括良好的空氣、水土和自然景觀等等。二、PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目與一般PPP項(xiàng)目的主要區(qū)別 主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)特色定位，二是特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是由多個子項(xiàng)目構(gòu)成的“集成項(xiàng)目”。（1）產(chǎn)業(yè)特色定位特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，因?yàn)橐挟a(chǎn)業(yè)特色的構(gòu)成要素，所以必須要設(shè)計(jì)定位產(chǎn)業(yè)特色，而一般的PPP項(xiàng)目因?yàn)楸旧碇皇且粋€具體的項(xiàng)目，無需進(jìn)行產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)，如公路、港口、管廊、污水處理等項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)特色定位，是一項(xiàng)既簡單又艱難的事情。簡單的是，產(chǎn)業(yè)特色可能就是腦瓜中的靈光乍現(xiàn)，弄一個概念即可。艱難的是，如何將概念變成現(xiàn)實(shí)，則不容易。就基金小鎮(zhèn)而言，一時間國內(nèi)克隆美國格林尼治對沖基金小鎮(zhèn)的概念，基金小鎮(zhèn)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到18個之多[3]，但是，能否建成可以媲美格林尼治對沖基金小鎮(zhèn)的，完全或主要依靠基金這個產(chǎn)業(yè)支撐小鎮(zhèn)發(fā)展，還有待時間檢驗(yàn)。而像茅臺鎮(zhèn)、烏鎮(zhèn)和北京古北水鎮(zhèn)等一些本來就是歷史文化名鎮(zhèn)，具有深厚的歷史文化底蘊(yùn)和名氣，只是需要在此基礎(chǔ)上通過“歷史文化名街”再利用、再提煉、再提升，而并非完全是新建和原創(chuàng)，相對于要從無到有完全新建成一個特色小鎮(zhèn)，尤其是在產(chǎn)業(yè)特色和品牌塑造方面來說，相對要容易一些。即便如此，茅臺鎮(zhèn)也是從2009年開始，貴州省提出把茅臺鎮(zhèn)打造成“中國國酒之心”，2012年，再次提出把茅臺鎮(zhèn)建設(shè)成為“貴州第一、全國一流、世界知名”的文化旅游名鎮(zhèn)，歷經(jīng)數(shù)年建設(shè)、品牌宣傳和時光打磨，才建成宜居、宜業(yè)、宜游的一座精、特、美的國內(nèi)國際享譽(yù)盛名的特色小城鎮(zhèn)[4]。烏鎮(zhèn)則是由國內(nèi)著名大型景區(qū)建設(shè)管理的實(shí)踐專家陳向宏先生從1999年開始打造，歷經(jīng)觀光旅游、到度假旅游再到文化創(chuàng)意等發(fā)展階段，才將烏鎮(zhèn)從觀光型古鎮(zhèn)打造成了國際性的著名的休閑旅游目的地小鎮(zhèn)。因此，克隆復(fù)制概念容易，真正將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，并非易事，這需要需要綜合考慮國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、行業(yè)特點(diǎn)等眾多因素，具有超強(qiáng)的設(shè)計(jì)規(guī)劃與判斷能力，并具有很強(qiáng)的投資實(shí)力和圍繞產(chǎn)業(yè)特色的招商能力。（2）項(xiàng)目集成特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是個“集成”項(xiàng)目，由水、電、路、學(xué)校、醫(yī)院、公園、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等集成設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目眾多子項(xiàng)目構(gòu)成。而一般PPP項(xiàng)目通常也都是一個單一項(xiàng)目（除產(chǎn)業(yè)新城、城市綜合體和園區(qū)項(xiàng)目），如公路項(xiàng)目、管廊項(xiàng)目、體育館項(xiàng)目等。三、多勞多得與項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制多勞多得特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建，無論是在歷史文化名鎮(zhèn)等現(xiàn)有小鎮(zhèn)基礎(chǔ)上進(jìn)行提煉加工創(chuàng)建，或者完全從無到有新建一個小鎮(zhèn)，在產(chǎn)業(yè)特色定位、選址、發(fā)展規(guī)劃、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廠房建設(shè)與出租出售、住宅開發(fā)、物業(yè)服務(wù)等具體開發(fā)內(nèi)容上，各方根據(jù)參與項(xiàng)目和投資多少獲得相應(yīng)回報(bào)，“多勞多得”。比如，產(chǎn)業(yè)特色定位和發(fā)展規(guī)劃，需要極高智商、經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造力，如果工作和成本由社會資本方承擔(dān)，則應(yīng)該獲得相應(yīng)回報(bào)，如果由政府方承擔(dān)，則社會資本方就不能獲得相應(yīng)的回報(bào)，政府只能以純粹公益性投入獲得社會效益回報(bào)了。項(xiàng)目構(gòu)成及其回報(bào)機(jī)制根據(jù)國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見》（發(fā)改規(guī)劃[2017]102號），特色小(城)鎮(zhèn)要補(bǔ)齊發(fā)展短板。一是支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，包括但不限于土地及房屋的征收、拆遷和補(bǔ)償；安置房建設(shè)或貨幣化安置；水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)、信息網(wǎng)、供氣、供熱、地下綜合管廊等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。污水處理、垃圾處理、園林綠化、水體生態(tài)系統(tǒng)與水環(huán)境治理等環(huán)境設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)修復(fù)工程?？萍拣^、學(xué)校、文化館、醫(yī)院、體育館等科教文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)；小型集貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品交易市場、生活超市等便民商業(yè)設(shè)施建設(shè)；其他基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及環(huán)境設(shè)施建設(shè)。二是支持各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施建設(shè)，包括但不限于標(biāo)準(zhǔn)廠房、孵化園、眾創(chuàng)空間等生產(chǎn)平臺。旅游休閑、商貿(mào)物流、人才公寓等服務(wù)平臺建設(shè)。其他促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢?，特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目由一個個具體的子項(xiàng)目構(gòu)成，對應(yīng)的回報(bào)機(jī)制也有所不同。純粹公益性基礎(chǔ)性項(xiàng)目，因?yàn)闆]有直接使用者付費(fèi)，所以只能由政府買單，經(jīng)營性項(xiàng)目如旅游業(yè)的酒店、景區(qū)和廠房出租、住宅出售等項(xiàng)目，則為使用者付費(fèi)機(jī)制。注：企業(yè)服務(wù)是指為入住小鎮(zhèn)的企業(yè)提供資金貸款中介、工商注冊、法律、財(cái)務(wù)、人事代理等服務(wù)。四、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)測評特色小鎮(zhèn)包括眾多子項(xiàng)目，且不同的子項(xiàng)目因?yàn)槭杖雭碓春突貓?bào)機(jī)制不同，因此，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)測評比一般單一項(xiàng)目相對復(fù)雜。如果眾多子項(xiàng)目分別由不同的社會資本方參與投資運(yùn)營，則需要按照不同的社會資本方各自參與項(xiàng)目的多少進(jìn)行交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)測評，且還需考慮不同子項(xiàng)目之間是否可以盈虧互補(bǔ)，如以經(jīng)營性項(xiàng)目收益來彌補(bǔ)滋養(yǎng)公路、水網(wǎng)等純粹公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，從而降低政府付費(fèi)，甚至無需政府投入或補(bǔ)貼，加快政府對項(xiàng)目落地審批的決心和速度。特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的測評，在社會資本方負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色定位、編制發(fā)展規(guī)劃和招商引資的情況下，還需要對招商引資的帶來的入住企業(yè)數(shù)量、投資額和增加的稅收等指標(biāo)進(jìn)行測算評價，這也是不同于一般PPP項(xiàng)目（產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城除外）的地方。五、資金支持和財(cái)稅優(yōu)惠政策對項(xiàng)目收益率的影響專門用于特色小鎮(zhèn)的可用政策 目前國家和有關(guān)地方政府專門針對特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的資金支持和財(cái)稅優(yōu)惠政策主要有：農(nóng)發(fā)行和國開行的政策性金融支持、土地配套獎勵、獎補(bǔ)資金以及財(cái)政返還。國家有關(guān)部委和部分省市特色小鎮(zhèn)支持政策表[5]對項(xiàng)目收益率及項(xiàng)目落地的影響如果地方性政府將政策性金融支持帶來的資金成本降低，土地配套獎勵、獎補(bǔ)資金以及財(cái)政返還帶來的利潤和現(xiàn)金流入，作為項(xiàng)目內(nèi)部收益率限定水平的組成部分，則這些政策支持，實(shí)際上并沒有真正給社會資本方帶來好處，而是在金融機(jī)構(gòu)、地方政府和中央政府之間的利益轉(zhuǎn)移。比如：在沒有上述政策支持的情況下，假設(shè)項(xiàng)目收益率合理水平被政府限定在8%，根據(jù)此收益率測算政府補(bǔ)貼數(shù)額（在完全政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的情況下，且政府只負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼數(shù)額，最終項(xiàng)目公司和社會資本方成本費(fèi)用超支，由其自負(fù)，否則變成了政府承諾的固定性收益），在政府付費(fèi)額度一定的情況下，所謂的政策性金融支持帶來的資金成本降低、土地配套獎勵、獎補(bǔ)資金以及財(cái)政返還，應(yīng)該是在8%內(nèi)部收益率水平之外的一種額外收益與獎勵，政府不能以此認(rèn)為項(xiàng)目公司或社會資本方內(nèi)部收益率超8%為不合理水平，而強(qiáng)行將超出部分拿走，否則，政策支持對社會資本沒有實(shí)質(zhì)性意義，好處全部被政府拿走了，從而也不利于增強(qiáng)社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的吸引力，不利于項(xiàng)目盡快落地實(shí)施。當(dāng)然，如果政府支持政策最終帶來的社會資本方收益率水平過高，則對此也要做出限制，比如，在獲得政府有關(guān)支持政策后，PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目內(nèi)部收益率不能超過10%，如超過，則政府和社會資本方可就超過部分進(jìn)行分配約定，從而避免PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的暴利，使其收益率基本按照PPP模式保持在一個合理水平。因此，社會資本和政府方在招投標(biāo)和項(xiàng)目合同簽訂時，需要就此予以明確政策獎勵等與合理的內(nèi)部收益率水平的關(guān)系，設(shè)定一個最高上限，超出上限部分進(jìn)行分配。筆者接觸到的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，存在沒有測算使用者付費(fèi)收入、增值稅進(jìn)銷稅額沒有計(jì)算、所得稅在項(xiàng)目全投資收益率和資本金收益率測算中的處理錯誤、運(yùn)營成本缺少數(shù)據(jù)、明股實(shí)債的籌資方式、建設(shè)期資金使用計(jì)劃缺失，運(yùn)營期資金還款計(jì)劃與項(xiàng)目公司資金收支關(guān)聯(lián)度不夠等。這些情況對項(xiàng)目現(xiàn)金流、政府付費(fèi)、財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率和稅負(fù)等指標(biāo)的產(chǎn)生較大失真和錯誤，不利于項(xiàng)目談判、合作與推進(jìn)。不論這種測算工作是由政府方主導(dǎo)還是有社會資本方操刀，雙方應(yīng)本著真誠合作互惠互利的精神，客觀合理的測算反映相關(guān)指標(biāo)，以便在此基數(shù)上，盡快達(dá)成共識，推進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施。