【正文】 在著許多問題，其表現(xiàn)主要是：（一）運行邊界過寬，易被濫用。靈活性是自由裁量權(quán)的一個最為顯著的特征，也是自由裁量權(quán)區(qū)別于其他權(quán)力的一個重要特點。從權(quán)力的性質(zhì)來看，任何一項權(quán)力都具有腐敗傾向，并總是趨于濫用，而自由裁量權(quán)的靈活性特點又決定了它更易于被濫用。檢察機關(guān)行使自由裁量權(quán)時，一般是根據(jù)作案動機、手段、損害結(jié)果、作案時間地點、侵害對象、案后態(tài)度、個人情況和一貫表現(xiàn)等酌定情節(jié)，審時度勢，判斷犯罪嫌疑人是否具有“輕微”、“嚴重”、“惡劣”等情形，進而作出是否立案偵查、是否起訴、是否抗訴等程序性決定。但由于我國刑事法律本身的空白、疏漏、歧義、沖突，導(dǎo)致自由裁量權(quán)的運行邊界過寬，再加上檢察人員整體素質(zhì)的相對低下，權(quán)力監(jiān)督乏力，其極易導(dǎo)致檢察機關(guān)在某些情況下可能純粹依照自已的喜好善惡，而不是基于公平、正義、理性來行使刑事裁量權(quán)，從而造成自由裁量權(quán)的濫用。（二）保障措施不力，易被弱化。檢察機關(guān)的刑事自由裁量權(quán)雖說是一種程序性權(quán)力，但它不僅影響到當事人的實體權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，有時還可能涉及到公安機關(guān)、審判機關(guān)或其他國家機關(guān)的部門實際利益，如對具有特定職務(wù)的黨政官員職務(wù)犯罪的立案、對公安機關(guān)特別是本檢察院的立案和偵查監(jiān)督、對人民法院的審判監(jiān)督等等。由于檢察權(quán)總體上的相對溥弱，在一些特定的情形下，檢察權(quán)（包括其刑事自由裁量權(quán)）極易被審判權(quán)、行政權(quán)等強勢公權(quán)力所吞嚙，而得不到及時、充分、有效的行使。（三）配置不合理，效率低下。盡管檢察機關(guān)有意或無意地被賦予了相對廣泛的刑事自由裁量權(quán)，但這種權(quán)力的配置只是片面的、局部的，是程序性的，它只能解決程序問題，通過決定是否啟動特定的訴訟階段或選擇特定訴訟行為方案來影響實體結(jié)果。另一方面說，檢察職能的行使卻又貫穿于立案、偵查、起訴、審判等刑事訴訟的全過程，對于公訴案件移送起訴前所涉及到的大量實體問題，檢察機關(guān)無權(quán)作出處理，這不僅造成了訴訟時間的延長和訴訟效率的低下，還可能導(dǎo)致在某些時候檢察機關(guān)只能以濫用程序自由裁量權(quán)的方式來達到解決實體問題的目的。四、檢查機關(guān)行使刑事自由裁量權(quán)的完善構(gòu)想從我國法律文化傳統(tǒng)方面看，訴訟模式職權(quán)主義色彩比較濃厚；從我國的訴訟結(jié)構(gòu)來看，公、檢、法在刑事訴訟中是分工負責，互相配合，互相制約的關(guān)系。結(jié)合我國的傳統(tǒng)法律文化和現(xiàn)實國情，針對檢察機關(guān)自由裁量權(quán)權(quán)存在的這些問題，筆者認為，可以從以下幾個方面有效規(guī)范、完善我國檢察機關(guān)的刑事自由裁量權(quán)。（一）完善立法，規(guī)范檢察機關(guān)自由裁量權(quán)的運行由于檢察機關(guān)的刑事自由裁量權(quán)存在邊界過寬而保障不足問題，具有遇弱呈強、遇強呈弱的特點，從而極易導(dǎo)致該權(quán)力的濫用或弱化。因此法律有必要在合理限定檢察機關(guān)自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，明確其適用邊界、條件，保障其執(zhí)行能力，強化其監(jiān)督措施，從而在合理授權(quán)的同時，建立有效的控權(quán)機制。如盡快具體規(guī)定人民監(jiān)督員制度的有關(guān)內(nèi)容。⑦此外，刑事訴訟法第140條第4款關(guān)于證據(jù)不足“可以”不起訴的規(guī)定也有必要給予修改。因為“可以”不起訴的表述從語言意思看應(yīng)該是一種酌情處分權(quán)，檢察機關(guān)可以起訴，當然也可以不起訴。但這明顯是與疑罪從無的原則相沖突的，疑罪從無要求證據(jù)不足的均要按無罪處理，即使起訴，法院也應(yīng)該判斷無罪。因此這里不應(yīng)該賦予檢察機關(guān)起訴或不起訴的裁量權(quán)，而應(yīng)當明確規(guī)定為法定不起訴。（二）引入辯訴交易制度，賦予檢察機關(guān)合理的實體裁量權(quán)由于我國檢察機關(guān)只擁有程序上的自由裁量權(quán)，不具備實體上的酌情處分權(quán)，這決定了所有案件都必須在充分偵查的基礎(chǔ)上堅持充分起訴。但偵查行為的事后性和案件的復(fù)雜性客觀上又決定了檢察機關(guān)在偵查和起訴階段不可能全面掌握所有犯罪事實，這必然造成為查清事實而導(dǎo)致偵查、起訴期限的不合理延長和訴訟資源的浪費。因此我們有必要借鑒國外的辯訴交易制度，為保證訴訟效率，賦予檢察機關(guān)適當?shù)男淌聦嶓w自由裁量權(quán)，使檢察機關(guān)能夠放棄對部份取證相對困難的犯罪行為的追究而換取犯罪嫌疑人的認罪或?qū)刹椤⑵鹪V工作的配合。最關(guān)鍵的是法律在授權(quán)的同時，必須建立控權(quán)制度，確保這種權(quán)力不被濫用或異化。（三）增加暫緩起訴的規(guī)定參照德國的“起訴保留”和日本的“起訴猶豫”制度，建議增加具有中國特色的“暫緩起訴”規(guī)定。“教育、挽救、感化”未成年人是我國一貫的刑事政策，由于未成年人犯罪特別是已滿14歲不滿16歲的未成年人的嚴重犯罪如殺人、搶劫、強奸、販毒、投毒、放火等，為有效地鼓勵他們改過自新，對于犯罪的未成年人特別是初犯、偶犯，未達到不起訴的，可以“暫緩起訴”。（四）建立不起訴的公開審查制度為加強對相對不起訴的監(jiān)督，防止其被濫用，我們以為應(yīng)建立相對不起訴、暫緩起訴的公開審查制度。當犯罪嫌疑人、被害人和公安機關(guān)不服不起訴、暫緩起訴的決定時，可以提請作出不起訴、暫緩起訴決定的上級檢察機關(guān)公開審查。審查應(yīng)以公開聽證方式進行，在當事人、公安機關(guān)及案件原承辦人參與下，上級檢察機關(guān)公開聽取案件承辦人對不起訴、暫緩起訴案件的事實、證據(jù)和處理意見理由的綜述，被害人、犯罪嫌疑人、公安機關(guān)可以闡明自己的觀點和理由，當事人的家屬可以旁聽，通過聽證最終確定不起訴、暫緩起訴決定的正確與否。公開審查制度，可以增加訴訟民主和不起訴的透明度，符合檢務(wù)公開的原則，以公開促公正，保障案件的正確處理。（五）進一步完善錯案責任追究制度為防止檢察人員濫用權(quán)利，徇情枉法，該訴的不訴，應(yīng)制定專門的制度，規(guī)定凡不訴案件經(jīng)當事人申訴等原因而改變不訴決定的，原案件主辦人員必須說明理由，防止辦案中不遵循事實和法律，以自由裁量權(quán)為借口，為自己謀取私利的“人情案”、“經(jīng)濟案”等，杜絕不公正現(xiàn)象的滋生。第五篇：建立處罰裁量基準制度規(guī)范自由裁量權(quán)調(diào)研報告建立行政處罰裁量基準制度，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，是黨的十七大關(guān)于規(guī)范行政執(zhí)法要求的重要內(nèi)容，是全國市縣政府依法行政工作會議明確的一項重要任務(wù)，是進一步深化行政執(zhí)法責任制，依法界定行政執(zhí)法職責，落實行政執(zhí)法責任的必要環(huán)節(jié)。建立行政處罰裁量基準制度對提高行政行為的公平性、公正性和合理性，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法質(zhì)量，減少行政爭議具有重要意義。為了建立行政處罰裁量基準制度、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，按照年初工作安排，2008年8月至10月，我們先后赴貴州省、廣西壯族自治區(qū)及我省延安市、榆林市、寶雞市和省工商局、西安市城市管理綜合執(zhí)法局，通過召開座談會和實地調(diào)查等方式進行調(diào)研，還通過電話等渠道，了解外省市對行政處罰裁量基準制度的構(gòu)建設(shè)計及運行情況，為我省建立行政處罰裁量基準制度奠定了一定基礎(chǔ)。一、省內(nèi)外實行行政處罰裁量基準制度的基本情況（一）省外情況：貴州省目前正在探索建立規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)制度。2007年，就規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)做了一些理論準備，在去年國務(wù)院法制辦召開的第六次地方推行行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位工作座談會上，就其理論成果《規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的理論設(shè)想》進行了交流。目前，貴州省已形成《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的意見》，待征求各方面意見后報省政府辦公廳印發(fā)。廣西目前還未開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，也未建立行政處罰裁量基準制度。他們認為自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政執(zhí)法人員的職權(quán)，過細會束縛行政執(zhí)法人員手腳，不利于行政執(zhí)法人員執(zhí)法?？偟膩砜矗?007年全國市縣政府依法行政工作會議后，北京、河南、河北、山東、四川、遼寧、廣東等一些省市都建立了行政處罰裁量基準制度，其中，《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》、《四川省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定》、《鄭州市人民政府辦公廳關(guān)于建立罰款自由裁量階次制度的意見》等制度規(guī)范，對我省建立行政處罰裁量基準制度、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)具有借鑒意義。（二）省內(nèi)情況：寶雞市于2008年4月在市級執(zhí)法任務(wù)較重、實施行政處罰自由裁量權(quán)較大的城市管理綜合執(zhí)法局、農(nóng)業(yè)局、環(huán)境保護局、國土資源局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、勞動和社會保障局等6個市直部門開展行政處罰自由裁量權(quán)基準制度試點工作。各試點部門制定了實施方案，正在按照實施方案逐步推進。寶雞市計劃明年在試點工作取得實效基礎(chǔ)上，在全市各級行政機關(guān)全面推進。省工商局選擇西安市工商碑林分局開展工商行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)課題研究。課題組圍繞自由裁量權(quán)這一工商行政執(zhí)法中的重點問題，積極開展社會調(diào)查，運用過程分析的方法，從縱向和橫向雙重角度對工商行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的環(huán)節(jié)、范圍、存在問題及其原因進行了全面深入的分析，對實踐中如何正確運用自由裁量權(quán)提出了對策和建議。其它市縣和執(zhí)法部門尚未開展此項工作。總體看，我省建立行政處罰裁量基準制度、規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，只是進行了一些有益的探索和設(shè)計，無實質(zhì)性進展。二、目前行政處罰自由裁量權(quán)行使中存在問題及原因行政處罰自由裁量權(quán)就像一把雙刃劍，如果行使得當，則能實現(xiàn)個案正義；如被濫用，則極易侵犯相對人的合法權(quán)益。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員行使行政處罰自由裁量權(quán)主要存在以下問題：（一）處罰不公。由于行政處罰的具體作出者是執(zhí)法人員，執(zhí)法人員對法律理解的局限性及受不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時，往往發(fā)生自由裁量超過一定的標準，或自由裁量超出一定的范圍、種類，出現(xiàn)畸輕畸重、顯失公平的現(xiàn)象，造成行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。（二）處罰創(chuàng)收?；鶎右恍﹫?zhí)法部門因經(jīng)費不足等原因，存在給執(zhí)法人員下達罰款指標、任務(wù)的現(xiàn)象，促使執(zhí)法人員以罰代管、濫用處罰裁量權(quán)，嚴重損害群眾利益，損壞政府形象。（三）裁量權(quán)運用不當。在執(zhí)法辦案中，法律規(guī)定對同一類案件可以根據(jù)自由裁量權(quán)作出不同處理，執(zhí)法人員往往考慮相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟狀況等因素，對類似的事實、情節(jié)、后果作出不一致的處罰，導(dǎo)致自由裁量權(quán)運用不當。造成行政處罰處罰自由裁量權(quán)不當行使的主要原因：（一）法律規(guī)定不一致。國家法（法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章）和地方法（地方性法規(guī)、政府規(guī)章）都是行政執(zhí)法的依據(jù)。國家通過制定法律、法規(guī)，確定了執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員的職責，規(guī)定了對違法行為的處罰種類及幅度。地方法則是根據(jù)國家法的精神原則結(jié)合本地區(qū)的實際作出的具體規(guī)定。國家法與地方法在一些具體條文規(guī)定上難免會出現(xiàn)一些差異。因而，在實際執(zhí)法工作中，面對“執(zhí)法多據(jù)”現(xiàn)象，由執(zhí)法人員自由選擇適用的法律，可以導(dǎo)致同類違法行為適用不同法律處罰的處理結(jié)果。（二）法律規(guī)定幅度過寬。不確定法律概念導(dǎo)致了過于寬泛的裁量權(quán)，一是許多法律規(guī)范對行政處罰權(quán)的授權(quán)僅規(guī)定了處罰的一般原則或權(quán)限，而對于具體如何處罰的問題缺乏解釋或規(guī)定。二是行政法律規(guī)范，包括地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章，普遍存在較大處罰幅度的問題，給行政執(zhí)法人員較大的行政處罰自由裁量權(quán)，造成實際執(zhí)法中處罰的隨意性。（三）執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。行政處罰自由裁量權(quán)運用得如何，和執(zhí)法人員的素質(zhì)有著直接的關(guān)系。在現(xiàn)有的行政執(zhí)法人員中，相當一部分執(zhí)法人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和行政管理知識培訓(xùn)，理解法律條文比較膚淺，對案件性質(zhì)和情節(jié)的認定，常因個人能力、水平的限制而出現(xiàn)偏差。（四）價值取向和感情因素的影響。國家賦予行政機關(guān)的自由裁量權(quán)是由執(zhí)法人員操作的，執(zhí)法人員的權(quán)力觀、地位觀、利益觀特別是價值判斷標準如果受到地方利益、部門利益乃至個人利益的影響，再加上“人情關(guān)系”，自由裁量權(quán)就會發(fā)生偏差，甚至被當作尋租手段而出現(xiàn)執(zhí)法腐敗。（五）監(jiān)督不力。行政處罰自由裁量權(quán)涉及范圍廣，加之監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督力量不足，很難對每種處罰行為都實施有限的監(jiān)督。由于缺乏嚴密的監(jiān)督，對自由裁量的各個環(huán)節(jié)得不到有效制約，為“權(quán)力尋租”留下空間，導(dǎo)致行政處罰合法不合理，合法不合情。三、建立行政處罰裁量基準制度的建議建立行政處罰裁量基準制度不是創(chuàng)設(shè)新的處罰標準，而是對處罰標準的階梯化、細化，使行政處罰更具操作性，其積極意義：一是建立和完善裁量基準，對授權(quán)過于寬泛的法律、法規(guī)、規(guī)章條文進行細化，以彌補法律不周延的固有缺陷，延伸法律的功能和作用，規(guī)范行政機關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。二是壓縮了自由裁量的空間，使模糊的規(guī)定明確化，將寬泛的幅度具體化，減少了自由裁量權(quán)被濫用的可能性。三是裁量基準直觀，容易操作，對行政執(zhí)法人員形成約束，有效減少了權(quán)力尋租的機會，控制和減少了執(zhí)法過程中的腐敗現(xiàn)象?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》明確要求，要抓緊組織行政執(zhí)法機關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，對行政裁量權(quán)予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執(zhí)行。按照國務(wù)院要求，我們應(yīng)當學習借鑒外省經(jīng)驗，結(jié)合我省實際，制定《**省行政處罰自由裁量適用規(guī)則》，明確由省級各部門結(jié)合本部門實際，對本部門、本系統(tǒng)組織實施的法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政處罰自由裁量權(quán)，進行細化、量化。明確標準，報省政府審定后向社會公布實施。具體工作中應(yīng)注意以下幾個方面：（一）依據(jù)過罰相當原則，科學設(shè)定裁量標準。科學設(shè)定行政處罰自由裁量權(quán)的運行邊界，要從實際出發(fā)，充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、執(zhí)法人員綜合素質(zhì)等相關(guān)因素，做到權(quán)力授予與權(quán)力的行使、權(quán)力的控制相適應(yīng)，以實現(xiàn)自由裁量權(quán)的“授而不濫”和“控而不死”。要結(jié)合本地區(qū)、本部門具體情況，制定客觀公正的裁量標準。在法律的處罰行為、種類和幅度范圍內(nèi)，將違法行為再細分成幾個階次，每個階次制定不同的量罰標準，防止輕錯重罰，重錯輕罰，同案不同罰。（二）定期進行跟蹤檢查，不斷完善裁量標準。實行裁量基準制度，涉及上千部法律，數(shù)萬種行政行為，細化、量化裁量標準一定要堅持合法、合理原則。法制機構(gòu)應(yīng)當建立動態(tài)檢查和靜態(tài)審核相結(jié)合的監(jiān)督機制，加強對行政處罰自由裁量標準細化、量化工作的指導(dǎo)。對裁量標準有疑義的，法制機構(gòu)應(yīng)當盡快予以解釋，對檢查和審核中發(fā)現(xiàn)的裁量問題，法制機構(gòu)應(yīng)當定期進行梳理、及時修改，不斷完善裁量標準。（三）公開裁量標準，接受社會監(jiān)督。行政處罰自由裁量基準制度應(yīng)向社會公開，讓社會公眾了解有關(guān)量罰標準。裁量基準作為明晰的準線，不僅使執(zhí)法者心中有譜，當事人也可以對照自己的違法行為，得出行政機關(guān)將要給予他的量罰尺度，這樣行政處罰的標準既得到社會的認可、得到當事人的認可，也有利于社會公眾、新聞媒體對行政執(zhí)法的監(jiān)督，使行政執(zhí)法在陽光下運作，保證法律面前人人平等，努力實現(xiàn)公平公正。