【正文】 要點，尤其要理清其中的相互關(guān)系。1．土地利用總體規(guī)劃的體系與編制在土地管理法中，實行土地用途管制是以土地利用總體規(guī)劃為根據(jù)的，所以土地利用總體規(guī)劃的體系與編制十分重要，在這部法律中作出的主要規(guī)定有：一是，規(guī)劃的體系。土地管理法要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制土地利用總體規(guī)劃，這實際上就是按行政管理的體制來編制規(guī)劃，規(guī)劃的區(qū)域由行政區(qū)劃決定；按我國當(dāng)前的體制計算，就要編制全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的土地利用總體規(guī)劃。在不同級別之間，土地管理法又明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，這樣上一級規(guī)劃對下一級規(guī)劃進(jìn)行控制，下一級規(guī)劃體現(xiàn)上一級規(guī)劃的要求，各級之間可以做到協(xié)調(diào)、銜接。二是，編制規(guī)劃的依據(jù)。編制土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是，認(rèn)真體現(xiàn)有關(guān)土地的基本國策，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)和社會需要等方面的用地矛盾，合理配置土地資源，對土地開發(fā)利用進(jìn)行總體上的布局，相應(yīng)地確定具體地塊。正是由于土地利用總體規(guī)劃承擔(dān)上述任務(wù)，因而土地管理法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，編制土地利用總體規(guī)劃。這樣的規(guī)定，就是確定了編制土地規(guī)劃的法定的依據(jù)，明確了在編制土地規(guī)劃時與其他重要方面的基本關(guān)系，避免主觀隨意性。三是，編制規(guī)劃的原則。為了保證土地利用總體規(guī)劃的正確編制，土地管理法規(guī)定了明確的編制原則，要求嚴(yán)格地保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，統(tǒng)籌安排各類用地，保障土地的可持續(xù)利用，占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡等。四是，規(guī)劃的可操作性。主要是對縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作出了特定的要求，規(guī)定縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。因為縣級規(guī)劃是基層規(guī)劃，確定縣內(nèi)不同地區(qū)的土地利用方向．運用土地利用分區(qū)的辦法控制各類用地的布局和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，作為土地用途管制的依據(jù)，這樣就可以有效地進(jìn)行管理。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，不但要求劃分土地利用區(qū)，而且規(guī)定要根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。這是一項很重要的規(guī)定，它使土地利用總體規(guī)劃具有確定性、可操作性，能落到實處，便于社會公眾監(jiān)督，防止利用規(guī)劃的不確定性而行私作弊；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中土地用途落實到地塊，還使上級規(guī)劃的數(shù)量控制、土地使用方向的控制，能夠有效地實現(xiàn)，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的實際控制作用。實行地塊控制，這是在審議修改土地管理法修訂草案時新增的內(nèi)容，它既反映了實踐中行之有效的經(jīng)驗，又表明了使土地利用總體規(guī)劃變得強(qiáng)而有力的立法意圖，竭力防止“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的現(xiàn)象，因為這種現(xiàn)象不僅僅是一個方法問題，而是會直接影響土地用途管制制度能否真正實施的大問題，所以要消除雖然有了規(guī)劃，但是難作實際控制的弊端。當(dāng)然，這種弊端并不是實行地塊控制就能完全消除，但是它是一項必不可少的有力措施，而且在法律上作出了明確規(guī)定，就是必須依法執(zhí)行的。五是，規(guī)劃的審批。在新的土地管理法中作了嚴(yán)密的規(guī)定，總的精神是審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，同時又作出了可以操作的安排。具體的內(nèi)容為：省一級的、省會城市的、人口一百萬以上城市的和國務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)；除上述四種情況外，其他的土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府審批；法律又專門規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)，這樣使數(shù)量很大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的審批以授權(quán)的辦法適當(dāng)分散，但審批權(quán)還是集中的，只是便于實施并有利于保證審批質(zhì)量。2．土地利用計劃土地利用計劃是獨立編制的分階段實施土地利用總體規(guī)劃的一種安排，因此，它是按年編制的體現(xiàn)的特點，用于控制當(dāng)年土地利用的一種法定的文件。土地管理法對它的有關(guān)事項作出了規(guī)定，主要為：（1）土地利用計劃，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際狀況編制；（2）編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的相同，這樣規(guī)定就是要使兩者緊密銜接，土地利用計劃緊扣總體規(guī)劃；（3）土地利用計劃是有權(quán)威的，一經(jīng)審批下達(dá)就必須嚴(yán)格執(zhí)行，作為具體建設(shè)項目用地審批的依據(jù)；（4）省級人民政府要向同級人大報告土地利用計劃的執(zhí)行情況，接受同級人大的監(jiān)督，這項報告是由法律具體確定的，其具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與土地利用計劃相對應(yīng)。3．土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系土地管理法不但對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)范，而且還涉及到了它與其他一些相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。主要是：土地利用總規(guī)劃以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行編制。后者是前者的基礎(chǔ)；城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，所以這樣規(guī)定，因為從空間范圍看，土地利用總體規(guī)劃是復(fù)蓋所有的土地，合理組織開發(fā)利用整個土地的，而城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃，只是土地利用規(guī)劃的一部分，從土地利用而言是整體與局部的關(guān)系，當(dāng)然，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集體規(guī)劃區(qū)內(nèi)，用地的布局、規(guī)模和用地選擇又應(yīng)符合這些規(guī)劃的要求，適應(yīng)專項規(guī)劃的安排，對此，土地管理法中作出了有關(guān)的規(guī)定；江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，這又是從土地利用來說，要處理好整體與局部的關(guān)系，但從專項規(guī)劃而言，又有一個橫向互補(bǔ)的關(guān)系，所以土地管理法規(guī)定，在一些特定的區(qū)域內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。4．土地利用總體規(guī)劃的修改對于修改程序，在土地管理法中作了嚴(yán)格的規(guī)定，目的在于維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與穩(wěn)定性，防止利用修改程序否定整個規(guī)劃或者篡改規(guī)劃的內(nèi)容。有關(guān)修改的基本原則為：經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。對于一些原來由國務(wù)院或者由省級人民政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，仍需根據(jù)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)所出具的文件才能修改。除了這樣的法定程序外，并無例外的規(guī)定。5．關(guān)于土地統(tǒng)計實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，都需要有真實、準(zhǔn)確、全面的土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，因此在土地管理法中對土地統(tǒng)計作出明確的規(guī)范，首先是在法律上確定國家建立土地統(tǒng)計制度；第二是規(guī)定由縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統(tǒng)計部門共同制定統(tǒng)計調(diào)查方案，依法進(jìn)行土地統(tǒng)計；第三是定期發(fā)布統(tǒng)計資料，土地和統(tǒng)計兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；第四是土地所有者或者使用者提供土地資料不得虛報、瞞報、拒報、遲報，這些都是為了保證正確地把握土地利用情況，以利于對土地資源進(jìn)行嚴(yán)密的分析、評價與決策。六、耕地保護(hù)的法律措施耕地保護(hù)是新的土地管理法的突出內(nèi)容，也是這部法律的核心所在，所以專列一章，確立了一系列的對耕地實行嚴(yán)格保護(hù)的法律規(guī)范，其中主要的有：1．國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這和在這部法律的總則中所確立的切實保護(hù)耕地是基本國策，對耕地實行特殊保護(hù)的規(guī)定是完全一致的，將保護(hù)耕地提高到了中華民族生存和整個社會穩(wěn)定的高度來對待。2．國家實行占用耕地補(bǔ)償制度。一是占用耕地的要“占多少，墾多少”，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，就應(yīng)當(dāng)繳納耕地開墾費；二是以省為單位，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。對于這種占用耕地必須補(bǔ)償，保持平衡的制度，有的人有不同的認(rèn)識，擔(dān)心它難以實現(xiàn)，經(jīng)過有關(guān)部門的細(xì)致測算，認(rèn)為它是可行的，除了新墾一部分土地外，更重要的是在現(xiàn)有的土地中，尚有較大的潛力可挖。對此，還要考慮到當(dāng)前不合理占用耕地、浪費耕地問題較為嚴(yán)重的情況下，必須以強(qiáng)有力的法律措施保護(hù)耕地，實行占補(bǔ)平衡，將占用耕地的補(bǔ)償制度確立為法定的制度，成為新土地管理法有特點的重要內(nèi)容之一。3．國家實行基本農(nóng)田保護(hù)制度?；巨r(nóng)田是為了保證主要農(nóng)產(chǎn)品基本需求而劃定并嚴(yán)加保護(hù)的耕作區(qū)域，土地管理法對基本農(nóng)田的劃定范圍作了具體規(guī)定是有重要作用的，可以使應(yīng)該保護(hù)的農(nóng)田劃入進(jìn)來，防止該劃入的不劃入，不該劃入的而形式上劃入充當(dāng)其數(shù)。為了能準(zhǔn)確地劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，土地管理法還規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地部門會同農(nóng)業(yè)部門組織實施。同時。為了從數(shù)量上有必要的控制和基本的保證，還規(guī)定以省為單位劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十，但可多于。4．保護(hù)耕地的必要措施?；蛘哒f是為了嚴(yán)格地保護(hù)耕地，土地管理法有針對性地作出了若干特別規(guī)定，包括：應(yīng)當(dāng)采取措施，改良土壤，提高土地肥力；節(jié)約使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破壞耕地，防止土地荒漠化、水土流失、鹽漬化、污染土地等；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，對已閑置、荒蕪的耕地采取嚴(yán)厲的措施；鼓勵合理地開發(fā)未利用土地；鼓勵土地整理，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地；對因挖損、塌陷、壓占等使土地遭到破壞的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)墾，優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。這些規(guī)定是將實踐中證明了的有效措施上升為法律，以更有力地保護(hù)耕地，對一些破壞、浪費土地的行為列為法律禁止的事項，加大了保護(hù)耕地的力度。七、關(guān)于建設(shè)用地的管理對于建設(shè)用地，在土地管理法中作出了明確的界定，就是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。這樣的界定有利于考慮建設(shè)所需要的土地，也有利于控制建設(shè)用地，加強(qiáng)管理，因此在土地管理法中確立了下列幾方面的規(guī)范：1．建設(shè)用地的取得主要區(qū)分三種情況，第一種是任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這樣可以有計劃供應(yīng)建設(shè)用地，同時可以控制集體所有的土地自行流入市場；第二種情況為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用本集體農(nóng)民所有的土地興辦企業(yè)、安排村民的宅基地，則可經(jīng)依法批準(zhǔn)后直接使用，不需要將集體所有的土地由國家征用后再用；第三種情況為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，如果是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地，也不要求由國家征用后再用。后面兩種情況反映了集體所有制土地的特點，但是也要受到嚴(yán)格的管理，而不是可以自行地使用這些土地作為建設(shè)用地。2．農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地這是土地管理中一個極為重要的環(huán)節(jié)，新的土地管理法對此作出規(guī)定，集中了審批的權(quán)力，有了明確而嚴(yán)格的界限。它的要點在于：一是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過依法審批，否則就是非法占用土地；這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國家控制土地利用的結(jié)構(gòu)，保護(hù)農(nóng)用地的必要手段，應(yīng)當(dāng)相對集中地來使用，以求達(dá)到控制的目的。二是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，但省級人民政府可以依法作一定的授權(quán)，這種授權(quán)是與土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)審批相聯(lián)系的。三是，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，也就是在土地利用總體規(guī)劃中，將會有一些農(nóng)用地被列入建設(shè)用地的范圍內(nèi)，這些農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用手續(xù)并不是一次統(tǒng)一辦理，而是根據(jù)實際需要在土地利用計劃中分批分次的安排，并由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這樣，在規(guī)劃中劃定的用途與農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用是一致的，并且由同一個層次的審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，工作上也可以銜接。四是，在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)；具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，這實際上是對已辦理過轉(zhuǎn)用手續(xù)的建設(shè)用地按項目進(jìn)行具體分配，實行分級管理，審查各個項目的用地是否合理、合法。五是，除了國務(wù)院批準(zhǔn)的和已由土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地外，其他的各種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的事項，也就是建設(shè)項目占用土地，涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，審批權(quán)集中到省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這樣，可以防止一些機(jī)關(guān)、單位濫用權(quán)力，涉足農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用，造成土地管理中的混亂，當(dāng)然，也是保護(hù)農(nóng)用地的一項有力舉措。3．土地征用在土地管理法的總則中即確定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。按照這項法律規(guī)定，征用土地是國家的行為，是在社會主義公有制的基礎(chǔ)上土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，并不是土地的買賣，征用土地的對象只限于是集體所有的土地，已經(jīng)屬于國家所有的土地則不存在征用問題。土地管理法對征用土地作出了一系列的規(guī)定，并且有多項是在這次修改時新增加的，主要內(nèi)容為：（1）征用土地的審批權(quán)。在新的土地管理法中，這項權(quán)力集中于國務(wù)院和省級人民政府，改變了土地征用權(quán)分散行使的現(xiàn)象，也注意糾正分散行使引致的弊端。國務(wù)院和省的權(quán)限劃分有明確的界限。（2）征用農(nóng)用地的。必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，如果中央和省兩級已依法批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，則可同時辦理征地審批手續(xù)，這里表明，轉(zhuǎn)用是征用的前提條件，如果農(nóng)用地不被轉(zhuǎn)用，則國家無須征用農(nóng)民集體的土地。（3）國家征用土地由縣級以上地方人民政府組織實施。國家征用土地是以國家的力量來實現(xiàn)土地所有權(quán)的依法轉(zhuǎn)移，因此只有法定的政府機(jī)關(guān)才能行使這項權(quán)力，非法定的機(jī)關(guān)和單位是無權(quán)這樣做，比如縣級以土地方人民政府之外的政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，都不是征用土地的法定的組織實施者。否則，就是違法的，就會是擾亂了國家征用土地的秩序。（4）征用土地給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。土地管理法明確規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。這項規(guī)定和有關(guān)征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定表明，這種補(bǔ)償是由國家確定了標(biāo)準(zhǔn)的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并不是國家向農(nóng)民買地的“市場價格”，價格是商品交換的產(chǎn)物，而在土地管理法中還沒有將征用土地視同為商品交換，即土地買賣。新的土地管理法中的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比原有的規(guī)定有了提高，內(nèi)容也較為完善，并且規(guī)定了國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更為靈活一些，也有利于從實際出發(fā)考慮征地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，當(dāng)然，這是法律的授權(quán)，與前面所定標(biāo)準(zhǔn)并不矛盾。（5）征地程序和農(nóng)民利益保護(hù)。土地管理法在這方面都作出了新的規(guī)定，反映了現(xiàn)實的需要和群眾的愿望，首先規(guī)定，有關(guān)的地方政府應(yīng)當(dāng)公告征地補(bǔ)償安置方案，聽取被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，防止土地被征用而種地的農(nóng)民還不知道的不正?，F(xiàn)象；第二是規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費用收支狀況要公布，接受監(jiān)督，這是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的大事，法律作了規(guī)定，直接保護(hù)了農(nóng)民利益；第三是明確規(guī)定，禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費用和其他有關(guān)費用，這是一項有針對性的制止侵犯農(nóng)民利益的規(guī)定；第四，政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，并不是征了地給了補(bǔ)償費之后就可以撒手不管了，而是從法律上就有責(zé)任支持被征用了土地的農(nóng)民。4．建設(shè)用