【正文】 量權(quán)，如何進(jìn)行有效規(guī)制，是權(quán)力制衡理論與實(shí)踐的難題。而試行的人民監(jiān)督員制度的程序設(shè)計(jì)，對(duì)檢察長、檢察委員會(huì)的終局自由裁量權(quán)進(jìn)行了有序規(guī)制。即當(dāng)人民監(jiān)督員票決否定了檢察業(yè)務(wù)部門的意見，檢察長又不同意人民監(jiān)督員票決意見的，檢察長必須提交檢察委員會(huì)討論，也就是說檢察長的終局性自由裁量權(quán)受到外部程序性權(quán)力的規(guī)制；當(dāng)大多數(shù)人民監(jiān)督員不同意檢察委員會(huì)的意見，有權(quán)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核，也就是說人民監(jiān)督員通過行使復(fù)核請(qǐng)求權(quán)，其對(duì)檢察委員會(huì)的終局自由裁量權(quán)從程序性權(quán)力方面進(jìn)行了規(guī)制，并且成為上級(jí)檢察院審查復(fù)核權(quán)啟動(dòng)運(yùn)行的開始。雖然人民監(jiān)督員的否決權(quán)與提請(qǐng)復(fù)核權(quán)僅僅是程序性監(jiān)督權(quán)力，不帶有終局自由裁量的實(shí)體性權(quán)力性質(zhì)，但正是這兩項(xiàng)外部程序性權(quán)力的運(yùn)行，對(duì)于處于層級(jí)管理權(quán)能比較優(yōu)勢(shì)地位的檢察長、檢察委員會(huì)的終局自由裁量權(quán)進(jìn)行了有序有效的規(guī)制，從而回答了“監(jiān)督者如何接受監(jiān)督”的司法難題，尋找到了職務(wù)犯罪偵查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督與外部制約、以程序公正促進(jìn)和保障實(shí)體公正的最佳形式?？梢?，權(quán)力制衡理論符合監(jiān)督的基本原理，具有法理基礎(chǔ)，而外部監(jiān)督的超然性可以彌補(bǔ)自偵案的封閉性缺陷，縮小自由裁量權(quán)的空間。人民監(jiān)督員制第三屆金融檢察論壇征文度旨在加大群眾參與國家管理的力度，增加司法透明度，順應(yīng)了公眾參與司法的國際潮流，體現(xiàn)了公開、公正的現(xiàn)代法治理念。人民監(jiān)督員制度可以創(chuàng)造一個(gè)公平的法治環(huán)境。分工是國家權(quán)力發(fā)展的必然結(jié)果，而制約又是分權(quán)的結(jié)果。權(quán)力分工一旦形成，由于權(quán)力主體各方的利益、承擔(dān)的職責(zé)或責(zé)任不同，自然而然地在相互間產(chǎn)生了限制和約束關(guān)系。公訴權(quán)是國家權(quán)力經(jīng)過分解后的產(chǎn)物，無論是作為國家權(quán)力這個(gè)大系統(tǒng)里的微量元素，還是作為控訴權(quán)的一大組成部分，都必然受到其他方面權(quán)力的制約。這是權(quán)力得以現(xiàn)實(shí)存在的基本方式。具體地說，公訴權(quán)作為檢察權(quán)的一部分，要受到立法權(quán)的限制，即公訴權(quán)的存在和運(yùn)作必須由法律作出規(guī)定。在追訴犯罪的過程中，履行控訴職能的公訴權(quán)要受到辯護(hù)權(quán)的制約，并共同接受審判權(quán)的監(jiān)督。由于一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，所以，給公訴權(quán)設(shè)置對(duì)立面，對(duì)公訴權(quán)進(jìn)行有力制約，也是防止產(chǎn)生權(quán)力專斷，保障公訴權(quán)良性運(yùn)作的要求。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著對(duì)訴訟活動(dòng)從立案到刑罰執(zhí)行及各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責(zé)，特殊定位和職能決定了自身必須首先做到規(guī)范公正執(zhí)法。但其執(zhí)法活動(dòng)并非無可挑剔，尤其是職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)中的違規(guī)搜查、扣押、凍結(jié)甚至刑訊逼供等侵犯當(dāng)事人權(quán)益的問題仍在少數(shù)地方時(shí)有發(fā)生，甚至在個(gè)別地方出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。而實(shí)行人民監(jiān)督員制度，能使檢察機(jī)關(guān)時(shí)刻處于“被監(jiān)督”的狀態(tài)和感覺中，使檢察權(quán)的行使受到制約，不但能夠促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)和檢察人員公正執(zhí)法、文明辦案，尊重和保障人權(quán)，樹立程序觀念、法治觀念，改第三屆金融檢察論壇征文進(jìn)執(zhí)法方式和作風(fēng)，從根本上杜絕少數(shù)人存在的“胡為”和“枉為”作風(fēng)。（三）體現(xiàn)了司法民主性要求人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了司法民主的理念。人民民主國家的一切權(quán)力，都來源于人民，屬于人民，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。因而人民理所應(yīng)當(dāng)?shù)赜袡?quán)參與和監(jiān)督國家權(quán)力包括司法權(quán)在內(nèi)的行使。人民監(jiān)督員來自民間，具有一定的社會(huì)代表性和公信力，他們介入檢察工作，正是人民群眾參與和監(jiān)督司法權(quán)行使的一種方式。③對(duì)于一個(gè)法治社會(huì)而言，公正民主的司法環(huán)境不可或缺，其形成既需要內(nèi)部的自我約束，又需要來自外部的權(quán)力監(jiān)督。司法權(quán)是一種國家權(quán)力即公權(quán)力，是國家的一種職能的表現(xiàn)，司法權(quán)在民主法治國 家是公正的解決公民之間的各種糾紛以及公民與政府之間的糾紛的有效手段，司法活動(dòng)以法定的公正的程序?yàn)橐罁?jù)，實(shí)現(xiàn)裁判的公正，并可以避免野蠻的暴力復(fù)仇，以及由此形成的暴力沖突的惡性循環(huán)，避免個(gè)人在解決沖突中所可能遭受的生命的損害和精神以及心理創(chuàng)傷。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)的規(guī)定: 人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)依法公平公正履行職責(zé)，促進(jìn)人民檢察院正確行使檢察權(quán)。檢察權(quán)作為司法權(quán)的一種，對(duì)檢察權(quán)加以約束監(jiān)督，對(duì)其進(jìn)行制約，也是防止產(chǎn)生權(quán)力專斷，保障檢察權(quán)良性行使的要求。同時(shí)，司法權(quán)又是國家權(quán)力的重要組成部分，中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，因此，人民監(jiān)督員制度是人民參與司 ③參見陳光中：《應(yīng)考慮人民監(jiān)督員制度立法》[ N ]，《法制日?qǐng)?bào)》20070313。第三屆金融檢察論壇征文法的方式，是主權(quán)在民精神的充分體現(xiàn)。根據(jù)《規(guī)定》的要求: 對(duì)人民監(jiān)督員的意見，檢察長同意的，有關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。檢察長不同意的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員的意見不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員作出說明。參加監(jiān)督評(píng)議的多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以要求上一級(jí)檢察院復(fù)核。三、人民監(jiān)督員制度的完善（一）關(guān)于人民監(jiān)督員的選任和管理從人民監(jiān)督員制度的具體操作來看, 多數(shù)試點(diǎn)省份首批人民監(jiān)督員的產(chǎn)生是由各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦, 征得本人同意, 報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案認(rèn)可后, 由檢察長頒發(fā)證書。這樣的程序不免有“自己情人監(jiān)督自己”的嫌疑，在人民監(jiān)督員的選任過程中首先是由檢察機(jī)關(guān)確定在哪些部門、單位產(chǎn)生一名監(jiān)督員, 然后由該單位和部門通知本人報(bào)送個(gè)人材料, 經(jīng)初步審查后即可確定。如此, 人民監(jiān)督員在產(chǎn)生上就有一個(gè)先天缺陷, 即人民監(jiān)督員是由檢察機(jī)關(guān)聘任的“指定”的色彩較濃,?！氨O(jiān)督的品格貴在獨(dú)立, 監(jiān)督的獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督基本職能的必要條件”④。要想保證人民監(jiān)督員制度的有效性、長期性和權(quán)威性, 必須從源頭上, 即人民監(jiān)督員的選任上保證其獨(dú)立性。人民監(jiān)督員只有獨(dú)立于檢察系統(tǒng)才能真正做到體外監(jiān)督, 不與人民監(jiān)督員制度設(shè)立的初衷相悖。而且, 從目前的實(shí)際操作看, 人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作所需經(jīng)費(fèi)都是由各級(jí)檢察院在其業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中列 ④夏黎陽, [J].人民檢察, 2006,(1): 42 第三屆金融檢察論壇征文支, 這極易使群眾產(chǎn)生“花錢讓人監(jiān)督”的錯(cuò)覺。筆者建議人民監(jiān)督員的選人應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)，關(guān)于人民監(jiān)督員制度的選任和管理，學(xué)界乃至部分實(shí)務(wù)人員一直主張改變現(xiàn)有的體制內(nèi)操作，轉(zhuǎn)向體制外建構(gòu)，但具體由檢察機(jī)關(guān)之外的哪個(gè)主體主持，則存在地方人大常委會(huì)、司法行政機(jī)關(guān)、政協(xié)或司法改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（政法委）主導(dǎo)等不同意見，還有學(xué)者主張直接借鑒人民陪審員的產(chǎn)生機(jī)制。⑤這樣才能夠杜絕“熟人化”及“自己聘請(qǐng)人來監(jiān)督自己”，只有做到這樣，才能夠使人民監(jiān)督員制度能夠順利發(fā)展，發(fā)揮該制度應(yīng)該有的作用。（二）關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍從現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度來看，人民監(jiān)督員主要監(jiān)督職務(wù)犯罪嫌疑人不服逮捕而檢察機(jī)關(guān)擬維持逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的“三類案件”及檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或不應(yīng)當(dāng)立案而立案、超期羈押、違法搜查、應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不予確認(rèn)或不執(zhí)行刑事賠償決定、檢察人員在辦案中的違法違紀(jì)行為等“五種情形”。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍限于檢察院自偵的職務(wù)犯罪。由于實(shí)踐中，部分檢察院把關(guān)嚴(yán)，進(jìn)入監(jiān)督程序的案件非常少，造成人民監(jiān)督員“無事可做”的現(xiàn)象。人民檢察院應(yīng)當(dāng)定期向人民監(jiān)督員通報(bào)查辦職務(wù)犯罪案件工作情況, 邀請(qǐng)他們參加檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查活動(dòng)。人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)“五種情形”問題的, 經(jīng)檢察長同意, 可以到檢察機(jī)關(guān)查閱相關(guān)訴訟文書, 旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人, 會(huì)見犯罪嫌疑人。人民監(jiān)督 ⑤左衛(wèi)民、：理念與制度的深化和發(fā)展［J］.人民檢察，2005（2）.第三屆金融檢察論壇征文員對(duì)人民檢察院的處理有異議的, 可以要求人民檢察院復(fù)議, 也可以要求提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)查。（三）人民監(jiān)督員制度與檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的關(guān)系人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的行使與檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的平衡問題，一直有較大的爭議，有人認(rèn)為，人民監(jiān)督員獨(dú)立行使權(quán)力會(huì)干擾到檢察院行使獨(dú)立檢查權(quán)。有人確認(rèn)為人民監(jiān)督員的權(quán)力越多越好。對(duì)于上述兩種意見，首先筆者認(rèn)為人民監(jiān)督員的權(quán)利是一種程序性的權(quán)利，并不會(huì)妨礙檢察院的權(quán)力行使。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員如果同意檢察機(jī)關(guān)擬(原)處理意見, 案件便進(jìn)入正常的處理程序。如果不同意, 就會(huì)引起檢察委員會(huì)討論決議程序。檢察委員會(huì)做出決定后,如果人民監(jiān)督員同意檢察委員會(huì)的決議, 達(dá)成共識(shí), 則案件監(jiān)督結(jié)束。如果人民監(jiān)督員仍不同意檢察委員會(huì)決定的, 則經(jīng)人民監(jiān)督員提出, 由上一級(jí)檢察院重新審查, 依法做出復(fù)核決定。人民監(jiān)督員制度并沒涉及到權(quán)力的擴(kuò)張和讓渡問題。決定權(quán)最終還是掌握在檢察機(jī)關(guān)手中。人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)是啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序的權(quán)利, 只是一種提醒權(quán)、建議權(quán), 而不是直接參與或者替代檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。但是，并不是說人民監(jiān)督員的權(quán)利越多越好，必須要將權(quán)力限制在合理的范圍內(nèi)。應(yīng)該明確規(guī)定人民監(jiān)督員的權(quán)利, 何者可為, 何者不可為,應(yīng)該有個(gè)剛性的規(guī)定。既要作到監(jiān)督實(shí)效性最大化, 又要防防止影響檢察權(quán)的獨(dú)立性和完整性,阻止監(jiān)督權(quán)向檢察權(quán)延伸。而目前賦予人民監(jiān)督員權(quán)利的規(guī)定是比較適宜的。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持監(jiān)督效第三屆金融檢察論壇征文力的程序剛性與實(shí)體柔性。⑥（四）推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的法律化進(jìn)程目前，對(duì)于人民監(jiān)督員制度，僅僅停留在最高檢的內(nèi)部規(guī)定上，并未有一部法律明確規(guī)定了人民監(jiān)督員制度。其效力低于法律，而通過幾年的試點(diǎn)，證明了人民監(jiān)督員制度的效果是積極的、合法的?！耙豁?xiàng)制度在初創(chuàng)階段超越已有法律體系進(jìn)行嘗試往往會(huì)為急速變革的社會(huì)所允許, 這不難理解。然而無期限地‘沒有法律依據(jù)’, 對(duì)于制度實(shí)踐而言則是不可想象的事情, 因?yàn)樗厝粫?huì)破壞社會(huì)對(duì)規(guī)則的信心和對(duì)法律的期待。”⑦將人民監(jiān)督員制度寫進(jìn)立法也是迫在眉睫的。筆者認(rèn)為：首先要將人民監(jiān)督員制度寫進(jìn)憲法。因?yàn)樵擁?xiàng)制度是一項(xiàng)能夠讓普通大眾參與司法，既有利于人權(quán)保障, 又有利于司法民主。完全符合憲法的基本原則，通過提高到憲法高度完全符合民眾參與司法的國際潮流和法律所追求的價(jià)值目標(biāo)；其次，在修改檢察院組織法與檢查官法中的相關(guān)條文，加入“接受人民監(jiān)督員監(jiān)督”，在刑事訴訟法中也可以增加規(guī)定“人民檢察院直接立案、偵查的案件, 犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬作撤銷案件決定的或者擬作不起訴決定的, 由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。”最后待條件成熟之后，可以為人民監(jiān)督員制度專門立法，建立《人民監(jiān)督員法》具體規(guī)定人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍等相關(guān)問題。⑥⑦ 參見程立永，《淺析人民監(jiān)督員制度的完善》【A】安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) 20071月16卷第一期（51）王志勝, ———以“ 人民監(jiān)督員制度” 為視角