【正文】 ，先易后難、分步推進，成熟一項推出一項。支持各地區(qū)根據(jù)本方案確定的基本方向，因地制宜，大膽探索、大膽試驗。（四）生態(tài)文明體制改革的目標到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題。構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。構(gòu)建覆蓋全面、科學規(guī)范、管理嚴格的資源總量管理和全面節(jié)約制度，著力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題。構(gòu)建反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度，著力解決自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本、保護生態(tài)得不到合理回報等問題。構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責不一致、違法成本過低等問題。構(gòu)建更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不高等問題。構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。二、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度（五）建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)。堅持資源公有、物權(quán)法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。推進確權(quán)登記法治化。（六）建立權(quán)責明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系。制定權(quán)利清單，明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利。處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，除生態(tài)功能重要的外，可推動所有權(quán)和使用權(quán)相分離，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和權(quán)責，適度擴大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔保、入股等權(quán)能。明確國有農(nóng)場、林場和牧場土地所有者與使用者權(quán)能。全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓。統(tǒng)籌規(guī)劃，加強自然資源資產(chǎn)交易平臺建設(shè)。（七）健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)，負責全民所有自然資源的出讓等。（八）探索建立分級行使所有權(quán)的體制。對全民所有的自然資源資產(chǎn)，按照不同資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權(quán)職責的體制，實現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)。（九）開展水流和濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點。探索建立水權(quán)制度，開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點，遵循水生態(tài)系統(tǒng)性、整體性原則，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量。在甘肅、寧夏等地開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)試點。三、建立國土空間開發(fā)保護制度（十）完善主體功能區(qū)制度。統(tǒng)籌國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃，健全基于主體功能區(qū)的區(qū)域政策，根據(jù)城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的不同定位，加快調(diào)整完善財政、產(chǎn)業(yè)、投資、人口流動、建設(shè)用地、資源開發(fā)、環(huán)境保護等政策。（十一）健全國土空間用途管制制度。簡化自上而下的用地指標控制體系，調(diào)整按行政區(qū)和用地基數(shù)分配指標的做法。將開發(fā)強度指標分解到各縣級行政區(qū)，作為約束性指標，控制建設(shè)用地總量。將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，劃定并嚴守生態(tài)紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)紅線的破壞。完善覆蓋全部國土空間的監(jiān)測系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測國土空間變化。（十二）建立國家公園體制。加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍。國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。加強對國家公園試點的指導，在試點基礎(chǔ)上研究制定建立國家公園體制總體方案。構(gòu)建保護珍稀野生動植物的長效機制。（十三）完善自然資源監(jiān)管體制。將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責，逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責。四、建立空間規(guī)劃體系（十四）編制空間規(guī)劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋?？臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)?？臻g規(guī)劃分為國家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制。鼓勵開展省級空間規(guī)劃試點。編制京津冀空間規(guī)劃。（十五）推進市縣“多規(guī)合一”。支持市縣推進“多規(guī)合一”，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標準，根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。加強對市縣“多規(guī)合一”試點的指導，研究制定市縣空間規(guī)劃編制指引和技術(shù)規(guī)范，形成可復制、能推廣的經(jīng)驗。（十六）創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法。探索規(guī)范化的市縣空間規(guī)劃編制程序，擴大社會參與，增強規(guī)劃的科學性和透明度。鼓勵試點地區(qū)進行規(guī)劃編制部門整合，由一個部門負責市縣空間規(guī)劃的編制，可成立由專業(yè)人員和有關(guān)方面代表組成的規(guī)劃評議委員會。規(guī)劃編制前應(yīng)當進行資源環(huán)境承載能力評價，以評價結(jié)果作為規(guī)劃的基本依據(jù)。規(guī)劃編制過程中應(yīng)當廣泛征求各方面意見，全文公布規(guī)劃草案，充分聽取當?shù)鼐用褚庖?。?guī)劃經(jīng)評議委員會論證通過后，由當?shù)厝嗣翊泶髸徸h通過，并報上級政府部門備案。規(guī)劃成果應(yīng)當包括規(guī)劃文本和較高精度的規(guī)劃圖，并在網(wǎng)絡(luò)和其他本地媒體公布。鼓勵當?shù)鼐用駥σ?guī)劃執(zhí)行進行監(jiān)督，對違反規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)行為進行舉報。當?shù)厝嗣翊泶髸捌涑?wù)委員會定期聽取空間規(guī)劃執(zhí)行情況報告，對當?shù)卣`反規(guī)劃行為進行問責。五、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度（十七）完善最嚴格的耕地保護制度和土地節(jié)約集約利用制度。完善基本農(nóng)田保護制度，劃定永久基本農(nóng)田紅線，按照面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變的要求，將基本農(nóng)田落地到戶、上圖入庫，實行嚴格保護，除法律規(guī)定的國家重點建設(shè)項目選址確實無法避讓外，其他任何建設(shè)不得占用。加強耕地質(zhì)量等級評定與監(jiān)測，強化耕地質(zhì)量保護與提升建設(shè)。完善耕地占補平衡制度，對新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模實行總量控制，嚴格實行耕地占一補一、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)。實施建設(shè)用地總量控制和減量化管理，建立節(jié)約集約用地激勵和約束機制，調(diào)整結(jié)構(gòu)，盤活存量，合理安排土地利用計劃。（十八）完善最嚴格的水資源管理制度。按照節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的方針，健全用水總量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加強省級統(tǒng)籌，完善省市縣三級取用水總量控制指標體系。建立健全節(jié)約集約用水機制，促進水資源使用結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化配置。完善規(guī)劃和建設(shè)項目水資源論證制度。主要運用價格和稅收手段，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業(yè)企業(yè)計劃用水和定額管理制度。在嚴重缺水地區(qū)建立用水定額準入門檻，嚴格控制高耗水項目建設(shè)。加強水產(chǎn)品產(chǎn)地保護和環(huán)境修復，控制水產(chǎn)養(yǎng)殖，構(gòu)建水生動植物保護機制。完善水功能區(qū)監(jiān)督管理，建立促進非常規(guī)水源利用制度。（十九）建立能源消費總量管理和節(jié)約制度。堅持節(jié)約優(yōu)先，強化能耗強度控制，健全節(jié)能目標責任制和獎勵制。進一步完善能源統(tǒng)計制度。健全重點用能單位節(jié)能管理制度，探索實行節(jié)能自愿承諾機制。完善節(jié)能標準體系，及時更新用能產(chǎn)品能效、高耗能行業(yè)能耗限額、建筑物能效等標準。合理確定全國能源消費總量目標，并分解落實到省級行政區(qū)和重點用能單位。健全節(jié)能低碳產(chǎn)品和技術(shù)裝備推廣機制，定期發(fā)布技術(shù)目錄。強化節(jié)能評估審查和節(jié)能監(jiān)察。加強對可再生能源發(fā)展的扶持，逐步取消對化石能源的普遍性補貼。逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實機制，建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機制，加強應(yīng)對氣候變化國際合作。（二十）建立天然林保護制度。將所有天然林納入保護范圍。建立國家用材林儲備制度。逐步推進國有林區(qū)政企分開，完善以購買服務(wù)為主的國有林場公益林管護機制。完善集體林權(quán)制度，穩(wěn)定承包權(quán)，拓展經(jīng)營權(quán)能，健全林權(quán)抵押貸款和流轉(zhuǎn)制度。（二十一）建立草原保護制度。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，實現(xiàn)草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，規(guī)范草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。實行基本草原保護制度，確保基本草原面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。健全草原生態(tài)保護補獎機制，實施禁牧休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡等制度。加強對草原征用使用審核審批的監(jiān)管，嚴格控制草原非牧使用。（二十二）建立濕地保護制度。將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區(qū)。確定各類濕地功能，規(guī)范保護利用行為，建立濕地生態(tài)修復機制。（二十三）建立沙化土地封禁保護制度。將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為沙化土地封禁保護區(qū)。建立嚴格保護制度，加強封禁和管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強沙化土地治理，增加植被，合理發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，完善以購買服務(wù)為主的管護機制，探索開發(fā)與治理結(jié)合新機制。（二十四）健全海洋資源開發(fā)保護制度。實施海洋主體功能區(qū)制度，確定近海海域海島主體功能，引導、控制和規(guī)范各類用海用島行為。實行圍填?？偭靠刂浦贫?，對圍填海面積實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控制制度。完善海洋漁業(yè)資源總量管理制度，嚴格執(zhí)行休漁禁漁制度，推行近海捕撈限額管理，控制近海和灘涂養(yǎng)殖規(guī)模。健全海洋督察制度。（二十五）健全礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估制度，加強礦產(chǎn)資源查明登記和有償計時占用登記管理。建立礦產(chǎn)資源集約開發(fā)機制，提高礦區(qū)企業(yè)集中度，鼓勵規(guī)?；_發(fā)。完善重要礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準。健全鼓勵提高礦產(chǎn)資源利用水平的經(jīng)濟政策。建立礦山企業(yè)高效和綜合利用信息公示制度，建立礦業(yè)權(quán)人“黑名單”制度。完善重要礦產(chǎn)資源回收利用的產(chǎn)業(yè)化扶持機制。完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復墾制度。（二十六）完善資源循環(huán)利用制度。建立健全資源產(chǎn)出率統(tǒng)計體系。實行生產(chǎn)者責任延伸制度，推動生產(chǎn)者落實廢棄產(chǎn)品回收處理等責任。建立種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用制度，實現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)有機結(jié)合、循環(huán)發(fā)展。加快建立垃圾強制分類制度。制定再生資源回收目錄，對復合包裝物、電池、農(nóng)膜等低值廢棄物實行強制回收。加快制定資源分類回收利用標準。建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度，相關(guān)原材料消耗企業(yè)要使用一定比例的資源再生產(chǎn)品。完善限制一次性用品使用制度。落實并完善資源綜合利用和促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策。制定循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)目錄，實行政府優(yōu)先采購、貸款貼息等政策。六、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度（二十七）加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革。按照成本、收益相統(tǒng)一的原則，充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開發(fā)使用成本評估機制，將資源所有者權(quán)益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制。加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管，建立定價成本監(jiān)審制度和價格調(diào)整機制，完善價格決策程序和信息公開制度。推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，全面實行非居民用水超計劃、超定額累進加價制度，全面推行城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度。（二十八）完善土地有償使用制度。擴大國有土地有償使用范圍，擴大招拍掛出讓比例，減少非公益性用地劃撥，國有土地出讓收支納入預(yù)算管理。改革完善工業(yè)用地供應(yīng)方式，探索實行彈性出讓年限以及長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合供應(yīng)。完善地價形成機制和評估制度，健全土地等級價體系，理順與土地相關(guān)的出讓金、租金和稅費關(guān)系。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地出讓地價水平，降低工業(yè)用地比例。探索通過土地承包經(jīng)營、出租等方式，健全國有農(nóng)用地有償使用制度。（二十九）完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式，原則上實行市場化出讓，國有礦產(chǎn)資源出讓收支納入預(yù)算管理。理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度。調(diào)整探礦權(quán)采礦權(quán)使用費標準、礦產(chǎn)資源最低勘查投入標準。推進實現(xiàn)全國統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)交易平臺建設(shè)，加大礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓信息公開力度。（三十）完善海域海島有償使用制度。建立海域、無居民海島使用金征收標準調(diào)整機制。建立健全海域、無居民海島使用權(quán)招拍掛出讓制度。（三十一）加快資源環(huán)境稅費改革。理順自然資源及其產(chǎn)品稅費關(guān)系，明確各自功能，合理確定稅收調(diào)控范圍。加快推進資源稅從價計征改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間，在華北部分地區(qū)開展地下水征收資源稅改革試點。加快推進環(huán)境保護稅立法。（三十二）完善生態(tài)補償機制。探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。制定橫向生態(tài)補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。鼓勵各地區(qū)開展生態(tài)補償試點，繼續(xù)推進新安江水環(huán)境補償試點，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江－韓江等開展跨地區(qū)生態(tài)補償試點