【導(dǎo)讀】城市新能源生活垃圾焚燒發(fā)電。（二）項目監(jiān)管主體和監(jiān)

　　

【正文】 有很大的危害，如果得不到有效的控制和處理，對環(huán)境的破壞相當之大。本方案中采用 績效付費方式將項目公司的服務(wù)付費和環(huán)境檢測指標或運營績效相掛鉤，從而約束項目公司的對環(huán)境保護意識和對公眾的責(zé)任意識，如果環(huán)境監(jiān)測指標不達標或出現(xiàn)公眾投訴現(xiàn)象，將根據(jù)績效考核辦法，減少對公司服務(wù)付費或是責(zé)令項目公司更換管理層。 1不可抗力風(fēng)險 不可抗力風(fēng)險通常分為兩類： ①因自然因素導(dǎo)致的不可抗力風(fēng)險 由于不能合理預(yù)見的自然災(zāi)害（如地震、洪水、臺風(fēng)等）、病疫等事件導(dǎo)致本項目失敗或收益大幅度減少的風(fēng)險。 ②因非自然因素導(dǎo)致的不可抗力風(fēng)險 36 由于不可合理預(yù)見的戰(zhàn)爭、暴亂、罷工等事件發(fā)生導(dǎo)致本項目失敗或收益大幅減少的風(fēng)險。 （二） 風(fēng)險分配基本框架 按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。分項分配的基本原則： 承擔風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力； 承擔風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移； 承擔風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟利益或動機； 由該方承擔風(fēng)險最有效率； 如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。 原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由項目公司承擔，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔。 表 51 風(fēng)險分配基本框架 編號 風(fēng)險種類 風(fēng)險承擔方 1 投資估算風(fēng)險 政府或社會資本 2 資金風(fēng)險 社會資本 3 施工技術(shù)風(fēng)險 社會資本 4 完工風(fēng)險 社會資本 5 原材料采購價格波動風(fēng)險 社會資本 6 組織結(jié)構(gòu)及內(nèi)部管理風(fēng)險 社會資本 37 7 運營維護風(fēng)險 社會資本 8 垃圾供應(yīng)量不足風(fēng)險 政府 9 發(fā)電量評估準確性風(fēng)險 社會資本 10 財務(wù)風(fēng)險 社會資本 11 政策風(fēng)險 政府 12 社會風(fēng)險 政府 13 競爭性風(fēng)險 政府 14 環(huán)境風(fēng)險 社會資本 15 不可抗力風(fēng)險 政府和社會資本 38 六、 合同體系 （一） 法律主體 商丘市人民政府： 系按照中華人民共和國法律正式組織和存續(xù)的，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)組織和管理 商丘市 各項行政事務(wù)的地方國家行政機關(guān)。 商丘市城管局：商丘市 人民政府授權(quán)的 商丘市城管局為商丘生活垃圾焚燒 PPP 項目實施機構(gòu)， 具體統(tǒng)籌組織本項目實施 PPP 運作各項工作，包括項目準備、項目采購、項目監(jiān)管、項目移交等。同時受商丘市政府授權(quán)，與項目公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)。 社會資本方： 根據(jù) PPP 的政策指導(dǎo)方針和實際情況，有較強能力和多元化實施業(yè)務(wù)的社會資本投資人與政府方共同組建 PPP 項目公司。 （二） PPP 項目合同體系 本項目的參與方包括政府方、社會資本方、融資方、設(shè)備設(shè)施供應(yīng)商、專業(yè)運營商、設(shè)計與工程承包商、保險公司等。在 PPP 項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成 PPP 項 目的合同體系，該合同體系包含但不限于以下協(xié)議： PPP 項目合同、特許經(jīng)營協(xié)議、 PPP 項目合資經(jīng)營協(xié)議、委托運營協(xié)議、融資協(xié)議、 EPC 合同、設(shè)備設(shè)施供應(yīng)合同、原材料采購合同、保險合同等。在 PPP 項目合同體系中， PPP 項目合同是其他合同產(chǎn)生 39 的基礎(chǔ)，也是整個合同體系的中心； PPP 項目合資經(jīng)營協(xié)議及為設(shè)立項目公司股東共同制定的公司章程、是社會資本“進入”、“退出”PPP 項目的法律文件；委托運營協(xié)議、 EPC 合同、設(shè)備設(shè)施供應(yīng)合同和原材料采購合同等是項目公司的履約合同體系；融資協(xié)議、保險合同為項目公司正常運營提供支撐。 商丘市政府出資代表授權(quán)委托出資代表社會資本項目公司（ 資本金 ： 35 % ）合資協(xié)議合同商丘市城管局授權(quán)委托實施機構(gòu)外部融資 ： 65 %發(fā)行債券銀行貸款其他融資方式特許經(jīng)營權(quán)合同垃圾焚燒項目項目建設(shè) 、 運營15 % 85 %總承包商原材料供應(yīng)商電網(wǎng)公司采購合同垃圾處理服務(wù)費合同工程承包合同 上網(wǎng)電價服務(wù)合同金融服務(wù)合同商丘市城管局授權(quán)委托實施機構(gòu)P P P 合同保險合同擔保合同 圖 61 商丘市生活來及焚燒發(fā)電項目 PPP 合同體系 PPP 項目合同 項目公司尚未成立時，商丘市政府授權(quán)的實施機構(gòu)可先與社會資本（即項目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細約定雙方有關(guān)項目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。待項目公司成立后，由項目公司與本項目的實施機構(gòu)重新簽署正式 PPP 項目合同，或者簽署關(guān)于承繼上述協(xié)議的補充合同。 40 本合同簽訂的目的在于約定商丘市政府與社會資本雙方的項目合作內(nèi)容和基本權(quán)利義務(wù)。 特許經(jīng)營協(xié)議 商丘市城管局與項目公司簽署的關(guān)于萍鄉(xiāng)市中環(huán)路基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項目特許經(jīng)營的核心協(xié)議。其主要內(nèi)容包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障、臨時接管、項目新增擴改建需求等。其主要內(nèi)容包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障、臨時接管、風(fēng)險分擔等。 股東協(xié)議（合資合營協(xié)議） 由萍鄉(xiāng)市政府授權(quán)的出資代表與社會資本方簽訂，用以約定在項目公司股東之間建立長期的、有約束力的合約關(guān)系。 政府服務(wù)購買合同 由商丘市城管局與項目公司簽訂，約定項目運營期期間，雙方的權(quán)利與義務(wù)、服務(wù)費用支付、調(diào)價機制、績效考核標準等運營維護事宜。 履約合同 根據(jù)項目公司的經(jīng)營范圍和承擔的工作職責(zé)的不同，項目公司需要與外界主體就項目的建設(shè)、運營、原材料供應(yīng)、產(chǎn)品或服務(wù)的購買等簽訂相關(guān)合同。主要包括： EPC 合同、委托運營合同、設(shè)施設(shè)備供應(yīng)合同、原材料采購等合同。 融資合同 從廣義上講，融資合同主要包括項目公司與融資方簽訂的項目貸款合同、擔保人就項目貸款與融資方簽訂的擔保合同、政府與融資方 41 和項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個合同。其中，項目貸款合同是最主要的融資合同。在項目貸款合同中一般會包括以下條款：陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔保與保障、抵銷、違約、適用法 律與爭議解決等。 （三） PPP 合同框架 PPP 項目合同主要條款《 PPP 項目協(xié)議》 ? 總則 ? 合同主體 ? 合作關(guān)系 ? 投資計劃及融資方案 ? 項目前期工作 ? 工程建設(shè) ? 政府移交資產(chǎn) ? 運營和服務(wù) ? 社會資本主體移交項目 ? 收入和回報 ? 不可抗力和法律變更 ? 合同解除 ? 違約處理 ? 爭議解決 ? 其他約定 42 其他約定主要是指合同變更與修訂、合同的轉(zhuǎn)讓、保密、信息披露、廉政和反腐、不棄權(quán)、通知、合同適用法律、適用語言、適用貨幣、合同份數(shù)和合同附件等。 特許經(jīng)營協(xié)議主要條款 ? 項目名稱、內(nèi)容 ? 特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限 ? 項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等 ? 所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準 ? 設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護和更新改造 ? 監(jiān)測評估 ? 投融資期限和方式 ? 收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序 ? 履約擔保 ? 特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險分擔 ? 政府承諾和保障 ? 應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案 ? 特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等 ? 變更、提前終止及補償 ? 違約責(zé)任 ? 爭議解決方式 ? 需要明確的其他事項 43 項目邊界條件 項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界： 權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險分配結(jié)果等。 交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調(diào)整機制和產(chǎn)出說明等。 履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、設(shè)履約保函和運營維護保函和組成的履約保函體系。 調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應(yīng)對措施。 股東協(xié)議主要條款前提條件 ? 項目公司的設(shè)立和融資 ? 項目公司的經(jīng)營范圍 ? 股東權(quán)利與義務(wù) ? 履行 PPP 項目合同的股東承諾 ? 股東的商業(yè)計劃 ? 股權(quán)轉(zhuǎn)讓 ? 股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其職權(quán)范圍 ? 股息分配 ? 違約、終止及終止后處理機制 ? 不可抗力 44 ? 適用法律和爭議解決 ? 其他條款 股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外，還可能包括與項目實施相關(guān)的特殊規(guī)定。 項目政府購買服務(wù)協(xié)議主要條款 ? 運營維護標準 ? 服務(wù)費用的支付 ? 調(diào)價公式 ? 違約責(zé)任 ? 爭議解決 法律適用 45 七、 監(jiān)管架構(gòu) （一） 項目監(jiān)管總體框架 項目監(jiān)管總體框架包括監(jiān)管主體和對象，以及監(jiān)管主體對監(jiān)管對象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。被監(jiān)管對象中，除了對社會資本進行監(jiān)管外，與項目相關(guān)的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、 PPP 合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導(dǎo)、價格和質(zhì)量約束是對法律法規(guī)、合同體系的有效補充。項目監(jiān)管總體框架如圖 71 所示。 監(jiān)管主體 監(jiān)管方式 / 機制 監(jiān)管對象財政局 、 發(fā)改委 、住建局 、 規(guī)劃局 、物價局 、 工信部 、水務(wù)部 、 公安部門階段性監(jiān)管監(jiān)察部門司法機關(guān)不定期或突發(fā)情況監(jiān)管實施機構(gòu)引入外部財務(wù) 、 法律 、 經(jīng)濟顧問全程監(jiān)管 法律法規(guī)P P P 合同體系績效考核機制價格和質(zhì)量約束政府部門 社會資本P P P 項目公司設(shè)計單位承建單位材料供應(yīng)商運營單位社會公眾信息公開政策指導(dǎo)圖 71 項目監(jiān)管框架 46 （二） 項目監(jiān)管主體和監(jiān)管對象 1． 項目監(jiān)管主體 商丘市政府授權(quán)商丘市城管局作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目全生命周期的監(jiān)管工作。此外，發(fā)改委、財政局、環(huán)保局、物價局、規(guī)劃局部分階段介入到項目監(jiān)管中。 司法機關(guān)主要是對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為的合法性進行審查，并裁決監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管對象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意監(jiān)管機構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進行裁決。 社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管，通過聽證會對價格進行監(jiān)管。 除此之外，與本項目有關(guān)的眾多承包商 /服務(wù)商，原材料供應(yīng)商，金融機構(gòu)，保險機構(gòu)，基于其自身利益要求，同樣會對項目的履 約和進展進行監(jiān)管。 2． 項目監(jiān)管對象 項目監(jiān)管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯(lián)系的設(shè)計單位、施工單位和運營單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負責(zé)的事項及各單位之間的一系列事項。 3． 項目監(jiān)管方式 在保障綜合管廊的社會效益和公眾利益的總體目標下，監(jiān)管機構(gòu)各司其職，通過法律法規(guī)、 PPP 合同（特許經(jīng)營協(xié)議）、政策引導(dǎo)、價格和質(zhì)量約束、績效考核等多種方式對 PPP 項目參與方實施全過程動態(tài)監(jiān)管。 47 （ 1）法律法規(guī) 法律法規(guī)是監(jiān)管機構(gòu)對項目實施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺和前提。目前，國家層面尚未在 PPP 領(lǐng)域 進行立法。隨著 PPP 模式的發(fā)展和深入 ，機制和體制上的缺陷將會得到補充。 （ 2）項目合同體系 項目合同是項目執(zhí)行中政府監(jiān)管的依據(jù)和標準。實施機構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時，嚴格按照合同內(nèi)容（公私雙方的權(quán)利與義務(wù)、約定產(chǎn)品價格和服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險分擔與利益補償、績效考核方案等相關(guān)內(nèi)容）進行監(jiān)管。 （ 3）政策引導(dǎo) 垃圾焚燒項目在我國發(fā)展已經(jīng)相對成熟，包括垃圾處理服務(wù)費合理區(qū)間、上網(wǎng)售電價格補貼等都已經(jīng)出臺相關(guān)政策加以明確；在建設(shè)標準、處理技術(shù)和防務(wù)技術(shù)陸續(xù)出臺相關(guān)指導(dǎo)意見。實施機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有政策指導(dǎo)意見，對項目實施進行 引導(dǎo)、約束和管理。 表 71 垃圾焚燒行業(yè)政策梳理 發(fā)布年份 文件名稱 文件精神 1999 《國家計委、科技部關(guān)于進一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問題的通知》 ⑴ 垃圾焚燒發(fā)電項目資本金應(yīng)占項目總投資的35％及以上。⑵ 垃圾焚燒發(fā)電項目可由銀行優(yōu)先安排基本建設(shè)貸款并給予 2％的財政貼息；地方項目由地方財政貼息，國家項目由財政部貼息。⑶ 對垃圾焚燒發(fā)電項目，電網(wǎng)管理部門必須允許其電量就近上網(wǎng)，并收購全部上網(wǎng)電量，在項目還貸期內(nèi)電價實行“還本付息＋合理利潤”的定價原則，高出電網(wǎng)平均電價部分由電網(wǎng)平攤。⑷ 利用國產(chǎn)發(fā)電設(shè)備的垃圾焚燒發(fā)電項目在還款期內(nèi)的投資利潤率以不低于“當時相應(yīng)貸款期貸款利率＋ 5％”為原則 2021 《關(guān)于公布 當前國家鼓勵 對環(huán)保設(shè)備（產(chǎn)品）給予鼓勵和積極扶持的政策 48