【正文】 下文化程度，部分為文盲或半文盲。文化程度低決定其基本素質(zhì)和法律法規(guī)的缺乏。如對土地買賣的畝數(shù)和土地性質(zhì)、金額大小等犯罪情節(jié)的衡量尺度一問三不知。二是依法管理村務(wù)意識淡薄。村民被選上村干部后，往往把《村民委員會組織法》拋于腦后，認(rèn)為自己高人一等，把自己凌駕于村民之上，以官老爺自居，官本位思想嚴(yán)重。甚至稱霸一方，對村民的正當(dāng)?shù)姆蓹?quán)利視而不見，在決定村里事務(wù)時，本應(yīng)當(dāng)由村民代表大會決定的事項，由村委會直接給決定了，也不向村民告知。也有的村村內(nèi)事務(wù)由村黨支部書記、村委會主任等少數(shù)人說了算，村“兩委”形同虛設(shè)，想怎么干就怎么干。甚至有的掌握實權(quán)的村干部為了中飽私囊，一個或幾個人就決定應(yīng)當(dāng)由村民代表大會決定的事情，為村民服務(wù)的意識蕩然無存。法律、法規(guī)不健全。一是村干部違法行為處罰上，執(zhí)法機關(guān)間存在銜接難。村民委員會是村民自治組織，既不是國家一級行政機構(gòu)，也不是完全意義上的“公司、企業(yè)等其他單位”，對村干部利用職務(wù)之便進行經(jīng)濟違法行為，就出現(xiàn)了不同性質(zhì)的主體身份。根據(jù)不同的主體，分別由不同辦案單位管轄。如挪用犯罪中，挪用的若是公款，那案件由檢察院來辦理，挪用的若是集體資金，那案件由公安機關(guān)來辦理。但辦案實踐中，案件還沒明了時，往往還不好分清是公款還是集體資金，這樣就形成了公安機關(guān)與檢察機關(guān)銜接難的問題，有時出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，對村干部的違法行為打擊不力。二是村務(wù)公開制度，還存在執(zhí)行力不強的問題。村務(wù)公開已經(jīng)搞了好多年，經(jīng)驗也層出不窮，我市下發(fā)的“三個文本”也規(guī)定村內(nèi)重大項目由村民代表和監(jiān)督小組商量討論。但這些制度雖然都有明文規(guī)定，但有些村只是走過場，搞形式，制度也是墻上掛掛而已。有些村務(wù)公開欄內(nèi)容常年不換，重大土地審批用地項目不公開，沒有開展土地招投標(biāo)，以至于給這些村干部鉆了空子，對不公開的行為處罰措施跟不上。三是土地管理法規(guī)條款，操作性不強?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定對符合土地利用總體規(guī)劃非法占用土地的建筑物，只能作沒收，不能作拆除處理，然而對沒收后的建筑物如何處置，又沒有具體的規(guī)定。在實際執(zhí)行過程中，沒收的建筑物最后還是作價給違法者，通過補辦用地手續(xù)，違法者最終還是實現(xiàn)了違法目的。我們?yōu)檫`法補辦用地算了一筆帳，以塘下工業(yè)用地為例，一畝土地的市場價格平均已近百萬元，正常審批情況下取得的價格不到50萬元，而違法補辦只比正常審批多出每畝2萬元的罰款和6萬元左右建筑物作價款，違法補辦成功每畝土地還可凈賺40多萬元。所以在土地執(zhí)法過程中，常常會出現(xiàn)土地違法者在實施土地違法完成后，非常樂意、非常主動地接受處理。這并不是違法者法律意識增強了，而是因為他們非常清楚，非法占用的土地符合土地利用總體規(guī)劃，土地行政主管部門依法行政，只能作沒收建筑物和罰款的行政處罰，罰了以后才能補辦。所以，他們不怕執(zhí)法人員依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，最怕的是執(zhí)法人員不依法行政，對違法建筑物直接實施拆除，最終實現(xiàn)不了違法的目的。村務(wù)監(jiān)督管理不到位。一是村級缺乏有效的監(jiān)督機制。村干部目前實行了村級直選，但只選舉了村民委員會主任，卻沒有一個相應(yīng)的制衡機構(gòu)。村委會缺乏監(jiān)督機制是村干部發(fā)生非法買賣土地和土地交易過程中村干部收受好處的最根本原因。市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織的監(jiān)督以及村級自身監(jiān)督體系的監(jiān)督不到位。村民代表大會制度、村級監(jiān)督小組只是個空架子，沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。二是選用村干部環(huán)節(jié)上缺少監(jiān)督機制。在有的地方，村民之所以當(dāng)上村黨支部書記或村委會主任，一般來說他們也是某些主要領(lǐng)導(dǎo)的意中人或推薦人，可以說在某種程度上是領(lǐng)導(dǎo)的得力助手。只要你放開手去干，工作上即便有點失誤，也是“情有可原”，因為領(lǐng)導(dǎo)注重的是結(jié)果。而有些地方只要在當(dāng)?shù)赜袆萘Α⒂胸斄Φ娜?，不管品德、能力如何，都選得上。這樣無形放寬了村干部素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，給村級腐敗打入了伏筆。村干部經(jīng)濟利益驅(qū)動。一是兌現(xiàn)賄選付出的高額成本。根據(jù)我市村級換屆選舉實際，一些具有較高經(jīng)濟收入的村特別是城郊結(jié)合部的農(nóng)村或中心鎮(zhèn)強村，在村級換屆選舉中多數(shù)采取賄選手段當(dāng)選。部分村民把當(dāng)選村委會成員作為以權(quán)謀私、或為家族、宗族、派別謀取利益的先決條件，為當(dāng)選不惜采取請客送禮、賄選拉票、操縱選舉等各種非常規(guī)手段。這些人當(dāng)選村干部后，往往借村土地開發(fā)機會，千方百計向用地單位或個人索要錢財，以勞回所謂的成本，能在本屆動工的工程就提前動工，能不留給下屆的土地盡量本屆買賣開發(fā)掉。二是兌現(xiàn)選前諾言。許多村干部在選舉前向村民違法許愿，如當(dāng)選后給村民優(yōu)先下達(dá)農(nóng)村私人建房指標(biāo)，解決老人公寓，不繳水電費，不繳納農(nóng)業(yè)承包費等。三是村集體經(jīng)濟利益驅(qū)動。近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我市民營企業(yè)異軍突起，用地需求急速增加，土地價值不斷攀升，地皮價格達(dá)到“寸土寸金”的地步，村集體為了搞創(chuàng)收，采取違法買賣用地。四是村干部拉攏鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部，形成利益共同體。在非法買賣土地問題中，政府干部特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部的影子不斷浮現(xiàn)。為了防止鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部出面干涉，一些村干部往往將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部拉進來，形成利益共同體，導(dǎo)致非法買賣土地的行為得不到有效扼制。三、村干部在土地管理中存在問題的對策(一)加強法制教育。加強法制法規(guī)培訓(xùn)。要從根本上杜絕村干部在土地管理中的違法等現(xiàn)象，就必須提高廣大農(nóng)村基層干部的整體素質(zhì)，只有廣大農(nóng)村基層干部的素質(zhì)特別是政治素質(zhì)和思想道德素質(zhì)得到提高，才能做到在村土地管理活動中公正、客觀、不徇私情，不以權(quán)謀私。從農(nóng)村實際工作來看，當(dāng)前和今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，都應(yīng)當(dāng)把提高“兩委”干部的政策法律水平和土地法規(guī)常識作為重點。通過對“兩委”干部的政策法律和土地常識培訓(xùn)，既可以提高其廉潔自律的自覺性，也可以改變其工作粗暴簡單的陋習(xí)。隨著廣大農(nóng)民群眾法律意識的逐步提高，農(nóng)村基層“兩委”干部能否依法辦事，會直接影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。所以，要針對現(xiàn)階段的情況，以提高農(nóng)村基層干部隊伍的整體素質(zhì)為重點，下大力氣培訓(xùn)好農(nóng)村基層干部，并建立考核制度。培養(yǎng)保護土地意識。針對村干部惜土意識淡薄和文化程度普遍較低的實際，應(yīng)指定鎮(zhèn)土地所定期進行以幫扶為重點的教育，重點掌握土地管理法規(guī)和村民自治條例，樹立“守法光榮，違法可恥”的觀念，解除私欲，營造廉潔奉公，和諧的社會主義新農(nóng)村氛圍。同時要有村民舉報獎勵機制，激發(fā)廣大村民自覺保護土地意識。構(gòu)建警示教育平臺。抓典型，以案說紀(jì)，以案說法，可以充分發(fā)揮查辦案件的警示功效，起到有效震懾違法行為的作用。充分發(fā)揮現(xiàn)有的一案一會一建議制度，更具針對性解決發(fā)案村莊在制度方面存在的弊病，堵塞漏洞，下不再犯；適時回訪跟蹤，及時疏導(dǎo)幫教，可發(fā)現(xiàn)發(fā)案規(guī)律，防止重蹈覆轍。利用新聞媒介或宣講曝光典型案例，可以形成反腐倡廉的好風(fēng)氣，達(dá)到了追究一人、震撼和警示一片的目的。（二）健全管理長效機制。健全村級民主管理制度。一是健全村務(wù)公開制度。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會應(yīng)當(dāng)定期將村務(wù)公開。凡是土地使用，都要按制度規(guī)定，做到公開內(nèi)容、公開時間、公開程序、公開形式、公開管理監(jiān)督等五個方面的統(tǒng)一。加強督促和反饋，對不按時公開或公開不規(guī)范的，應(yīng)弄清情況，采取有力措施加以解決，確保群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是健全村民代表會議制度。建立和完善村民會議和村民代表會議制度，完善村民自治章程和村規(guī)民約。所有土地使用嚴(yán)格按《土地承包法》第四十八條“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！钡囊?guī)定。統(tǒng)一使用招投標(biāo)平臺。根據(jù)我市實際，農(nóng)村土地使用權(quán)出租等交易應(yīng)進入招投標(biāo)平臺，土地交易實行按層級拍賣：村級涉及拍賣額在100萬以上進入市招投標(biāo)中心交易；村級涉及拍賣額10萬元以上至100萬元以下必須進入鎮(zhèn)招投標(biāo)中心交易；村級涉及拍賣額1萬元以上10萬元以下的進入鎮(zhèn)招投標(biāo)中心實行簡易招投標(biāo)（這是為了考慮招標(biāo)成本），但必須保證公開、公平、公正。探索建立村級干部管理模式。根據(jù)《村委會組織法》規(guī)定，實行村民自治后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村委會的關(guān)系被定位是“指導(dǎo)、支持和幫助”的關(guān)系，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！痹卩l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和黨組織不能直接任命或罷免村委干部的情況下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和黨組織如何有效管理村委會干部就顯得十分重要了。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和黨組織要改變傳統(tǒng)的思維模式，要改革鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理體制，探索村級干部管理形式。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要通過對村干部的考核、審計和評比，強化村干部的廉潔勤政意識、進取意識和為民意識，規(guī)范村干部的自治行為。（三）建立監(jiān)督管理體系。建立村級事務(wù)監(jiān)督機構(gòu)?，F(xiàn)有的行政管理體制中涉及管理村務(wù)工作的主要有兩個部門：一是村級政權(quán)建設(shè)由民政部門管理、監(jiān)督，二是村級財務(wù)由農(nóng)業(yè)部門管理、監(jiān)督。這兩個部門沒有行政隸屬關(guān)系，往往會存在各顧各的，造成管理、監(jiān)督銜接不好、措施不到位的情況。為了加強對村級事務(wù)的監(jiān)督管理，應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，由組織部門牽頭，民政、農(nóng)業(yè)部門參與，通過領(lǐng)導(dǎo)小組對村級事務(wù)進行全方位的監(jiān)督管理，確保村級組織健康有序運轉(zhuǎn)，促進村級事務(wù)規(guī)范化建設(shè)。加強基層土地所監(jiān)督力度。基層土地所處于管理未端，是基層前哨，易于掌握到農(nóng)村違法用地的第一手資料，便于監(jiān)管違法用地，要授予其一定的執(zhí)法檢查權(quán)和處罰權(quán)。因此要重心下沉加強基層土地所建設(shè)，實現(xiàn)“四個重心下沉”：監(jiān)察重心要下沉到所，提高發(fā)現(xiàn)能力；職責(zé)重心下沉到所，提高責(zé)任心；隊伍重心下沉到所，充實一線力量；服務(wù)重心下沉到所，提高服務(wù)水平。健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀(jì)檢監(jiān)察組織要主動介入村級事務(wù)。對村級土地資源處置等重大事務(wù)要派人參與監(jiān)督；要定期對村級土地使用進行清查；要認(rèn)真調(diào)查群眾對村干部的舉報問題，并按黨紀(jì)法規(guī)嚴(yán)肅處理。同時，要把鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)向村級延伸，建立村級紀(jì)檢監(jiān)察隊伍。村支部設(shè)立1名紀(jì)檢委員（由書記、主任以外村委干部兼任）。協(xié)助村支部、村委會抓黨風(fēng)廉政建設(shè)。村紀(jì)檢委員有權(quán)對村務(wù)公開、工程建設(shè)、土地資源處置、土地征用等活動的全過程進行監(jiān)督，有權(quán)查閱村務(wù)管理活動的一切資料。（四）加大案件查辦力度。為了查處到位，避免執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象，紀(jì)檢監(jiān)察部門要與土地部門、房管部門、公安部門及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府協(xié)作溝通，形成辦案合力。同時，利用全市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)查聯(lián)審制度加強土地違法案件的查處，形成公正辦案，防止部門保護和地方保護主義產(chǎn)生，對于增加案件透明度，提高執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門的公信力和威懾力具有重要意義。進一步提高違章、違法成本，對違章或違法的建筑物能拆除的，一律拆除，對土地能復(fù)墾的要強制復(fù)墾。對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部等國家工作人員參與土地買賣和干擾正常用地審批程序的失職瀆職案件進行嚴(yán)厲查處，堅決糾正“違法成本低、守法成本高”的不正?，F(xiàn)象。2007年7月1日作者：瑞安市紀(jì)委常委陳良春瑞安市紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察室何允海