【正文】 給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱，本應(yīng)通過中央對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付予以糾正。但分稅制以來，雖然中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付在不斷加大，但力度不夠，并且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，一般轉(zhuǎn)移支付比重偏小。這就使地方政府無法實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與財(cái)力相匹配，地方財(cái)政成了“吃飯財(cái)政”，有的連飯都無法吃飽，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。2）政府投融資體制改革滯后，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無法和民營(yíng)、外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，政府投資建成的國(guó)有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長(zhǎng)”工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識(shí)淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。由此形成了相當(dāng)一批無效投資，項(xiàng)目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。3）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束；由于市場(chǎng)化程度不高及市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個(gè)方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。1996年來，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險(xiǎn)，如城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對(duì)社會(huì)和個(gè)人的巨額債務(wù)兌付困難時(shí)，基本上采取了財(cái)政化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移模式。政策性因素1）積極的財(cái)政政策。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國(guó)債9900億元。這一政策從三個(gè)方面推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張：第一，中央政府增發(fā)國(guó)債時(shí)，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國(guó)債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項(xiàng)目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國(guó)債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)12。二是國(guó)債項(xiàng)目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題。地方政府在財(cái)政資金無力支撐的情況下，將大量需要承擔(dān)的配套資金通過政府控制的投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴(kuò)張示范效應(yīng)下，地方各級(jí)政府也程度不同地存在不顧財(cái)力層層擴(kuò)張的問題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。2）國(guó)有企業(yè)和糧食流通體制改革。國(guó)有企業(yè)經(jīng)過放權(quán)讓利、承包經(jīng)營(yíng)等多種方式的長(zhǎng)期改革仍然難以走出困境之后，國(guó)家推出了“抓大放小”、兼并破產(chǎn)、從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域有序退出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整政策。同時(shí)，還將資源壟斷性、經(jīng)濟(jì)效益好的大型國(guó)有企業(yè)上收中央，將設(shè)備陳舊、市場(chǎng)前景不佳的國(guó)有企業(yè)下放地方，一方面增加了地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工生活費(fèi)和再就業(yè)的支出，另一方面形成了地方政府在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、分離國(guó)有企業(yè)所辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口。此外，1998年，國(guó)家推行了“敞開收購(gòu)、順價(jià)銷售”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革。這項(xiàng)改革實(shí)施后，由于政府難以區(qū)分糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損，加之糧食企業(yè)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)屬性，形成了巨額的糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。3）機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。1999年以來，國(guó)家在擴(kuò)大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但地方財(cái)政也需要安排一定投入。即便是由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員、超配“高職”人員的增資，增加福利費(fèi)、住房公積金等與工資掛鉤的支出，以及與財(cái)政支出掛鉤的法定支出。在財(cái)力增長(zhǎng)低于工資性支出增長(zhǎng)的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。管理性因素1）機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，無論有無必要，均苛求“上下對(duì)口”，每年大量的大中專學(xué)生、退伍軍人以及部分領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、親屬等，爭(zhēng)相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，“民師轉(zhuǎn)正”也大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時(shí)，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國(guó)標(biāo)”工資之外，各地還競(jìng)相出臺(tái)“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補(bǔ)貼項(xiàng)目。管理松弛造成的財(cái)力缺口，只能舉債或形成拖欠。2）各類升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，如教育“普九”達(dá)標(biāo)與“雙基”達(dá)標(biāo)、小康工作達(dá)標(biāo)、科技示范鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、文明集鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、愛國(guó)衛(wèi)生鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、農(nóng)電達(dá)標(biāo)、鄉(xiāng)村公路達(dá)標(biāo)、計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)、爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)體育先進(jìn)縣達(dá)標(biāo)、初級(jí)衛(wèi)生保健達(dá)標(biāo)、社會(huì)治安規(guī)范化派出所、農(nóng)村黨員活動(dòng)室建設(shè)等10多種。在升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)推動(dòng)下，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，采取先建設(shè)后還帳、一年建設(shè)多年還帳等辦法，在任期內(nèi)盲目上項(xiàng)目、搞建設(shè)、建廠子、搞開發(fā)，不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績(jī)工程”。這些工程干好了，領(lǐng)導(dǎo)就可以“上去”；干不好就“到別處去”；而無論干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時(shí)往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計(jì)成本、效益，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，行政行為任期化、短期化。有人形容為“一任干部的政績(jī)，幾代百姓的包袱”。3）監(jiān)督管理弱化。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律,又缺乏社會(huì)的監(jiān)督地方政府債務(wù)問題的影響和危害地方債務(wù)的累積影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，發(fā)生大規(guī)模金融危機(jī)。具體分析，地方政府債務(wù)累積可能帶來的危害主要有以下幾個(gè)方面：第一，地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動(dòng)的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場(chǎng)、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的素質(zhì)和質(zhì)量。第二，債務(wù)約束軟化，惡化了社會(huì)信用環(huán)境。政府信用是社會(huì)信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，財(cái)政該支未支、該補(bǔ)未補(bǔ)還直接損害不少納稅人的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資與消費(fèi)信心，使得后續(xù)的政府投資項(xiàng)目籌資、經(jīng)營(yíng)變得困難重重。第三，高居不下的地方債務(wù)積累了龐大的金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過對(duì)控股或全資的地方金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，借款墊付地方債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時(shí)期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況惡化，金融風(fēng)險(xiǎn)累積。第四，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)穩(wěn)定的隱患。在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政較為困難的情況下，相當(dāng)一些地方政府無力償債，不得不通過借新債還舊債維持，由此財(cái)政困難與巨額債務(wù)形成了惡性循環(huán)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。在部分財(cái)政收能力脆弱、政府債務(wù)已積累較多的地方，第一位的支出實(shí)際上不是保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，而是償付到期債務(wù)。不少基層政府疲于應(yīng)付債主、籌措資金還債，頻頻當(dāng)被告、打債務(wù)官司，已出現(xiàn)某些地方政府財(cái)政帳戶被查封等情況。這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)下運(yùn)行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財(cái)政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且無從及早預(yù)警和控制，這種狀況顯然不可以再持續(xù)下去，迫切需要未雨綢繆，徐圖整治。