【正文】 政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不矛盾。自由裁量是指在法律規(guī)定有一定范圍的情況下，行政機(jī)關(guān)可以在此范圍內(nèi)做出選擇。如治安管理處罰可以在法定的種類與幅度內(nèi)，根據(jù)具體情況做出選擇。這仍然是依據(jù)法律的一種形式。當(dāng)然，所作選擇必須合理。合理是依據(jù)法律原則的特殊表現(xiàn)。（五）職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一職權(quán)，就是憲法、法律授予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同。公民的權(quán)利可以行使也可以放棄；但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)際上也就是賦予行政機(jī)關(guān)以義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)從另一角度說，就是職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是統(tǒng)一的，是一件事情的兩個(gè)方面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不作為，是要追究法律責(zé)任的。從行政行為的實(shí)際情況看，把行政職權(quán)等同于公民的權(quán)利，愿意行使時(shí)就行使，不愿行使時(shí)就隨意擱置，是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，可以說，這是我國(guó)行政管理中的大敵之一。依法行政應(yīng)該包含著依法必須行政的涵義在內(nèi)。綜上所述，依法行政至少應(yīng)該包括“行政必須依法”、“依法必須行政”、“所依之法皆須良法”、“依法行政應(yīng)該遵循相應(yīng)原則”等內(nèi)容論依法行政的憲政內(nèi)涵蔡立輝《江海學(xué)刊 》1999年第2期依法行政作為現(xiàn)代行政的核心原則,也是構(gòu)建行政法律制度首要的、普遍的原則,其基本 要義是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員,在組織、職權(quán)以及行政管理活動(dòng)的原則、制度、程序、方式等各個(gè)方面,都由憲法、法律、法規(guī)及其他行政規(guī)范性文件加以規(guī)定,行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依照規(guī)定,設(shè)置機(jī)構(gòu)、劃分行使職權(quán)、配備人員,對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行有效的組織和管理。概括地說,就是指國(guó)家行政要貫徹法治原則,行政行為于法有據(jù),依法辦事。依法行政原則的確立和推行,進(jìn)一步提高了法律在國(guó)家管理和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用,體現(xiàn)了民主憲政原則,推動(dòng)了現(xiàn)代民主政治發(fā)展的進(jìn)程,是人類文明進(jìn)步的一個(gè)重要成果。在國(guó)家政治生活中,法律所具有的至上的效力和最高的權(quán)威,表現(xiàn)為,國(guó)家機(jī)關(guān)的一切職權(quán)都根源于法律,而且要依法行使。國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員必須嚴(yán)格依法代表人民管理國(guó)家的各項(xiàng)事務(wù),而不得違反,不能以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以言代法、以權(quán)治民。由于國(guó)家權(quán)力的所有者與權(quán)力使用者分離的社會(huì)政治現(xiàn)實(shí),國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員掌握著國(guó)家權(quán)力,其所處的位置非常重要,因此,他們應(yīng)該成為依法治理的重點(diǎn)對(duì)象。國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政權(quán)力時(shí)必須受到法律的約束和監(jiān)督。我們必須重視依法治權(quán),而不應(yīng)該把“法”所治理的對(duì)象僅限于治民,否則,必將誘發(fā)全社會(huì)違法行為泛濫,出現(xiàn)“政府無法制”、“社會(huì)無政府”的混亂局面。由此,我們認(rèn)為,現(xiàn)代法治原則本身,就是民主憲政原則 的體現(xiàn)。堅(jiān)持法應(yīng)具有至上的效力和最高的權(quán)威,就是堅(jiān)持了法治和民主憲政原則,就是從根本上維護(hù)廣大人民群眾的權(quán)益。以江澤民同志為核心的黨中央第三代領(lǐng)導(dǎo)集體繼承并發(fā)展了鄧小平民主法制理論,根據(jù)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的現(xiàn)實(shí),深刻闡明了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵,社會(huì)主義民主政治是基礎(chǔ),依法治國(guó)是保障這三者之間的辯證關(guān)系,強(qiáng)調(diào)“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政,切實(shí)保障公民權(quán)利,實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”1。依法行政作為依法治國(guó)的重要內(nèi)容,其本質(zhì)在于揭示了治理國(guó)家的根本方法是運(yùn)用法律,是崇尚體現(xiàn)廣大人民群眾意志的法律在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的權(quán)威。正如江澤民在十五大報(bào)告中提出:“依法治國(guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律的規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理文化經(jīng)濟(jì)事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法制化。使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！?因此,與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),依法行政的要義體現(xiàn)法治精神,實(shí)際上就是體現(xiàn)國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲政原則,具體表現(xiàn)為:1國(guó)家行政主體必須依法產(chǎn)生。2行政主體必須在法定范圍內(nèi)實(shí)施行政行為,必須嚴(yán)格執(zhí)行行政法律規(guī)范,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理和運(yùn)行,也必須依法進(jìn)行。3行政行為必須遵循法定程序。4行政主體應(yīng)當(dāng)依法受到監(jiān)督。5國(guó)家行政主體必須做到處罰有據(jù)和禁止有據(jù),任何處罰和禁止性行為必須有明文的法律依據(jù)。依法行政的理論基礎(chǔ)就是民主憲政原則縱觀近現(xiàn)代法治與民主政治的發(fā)展,我們不難發(fā)現(xiàn),依法行政的理論基礎(chǔ)就是民主憲政原則。根據(jù)馬克思主義國(guó)家學(xué)說關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)分工的原理,國(guó)家公共權(quán)力劃分為立法、行政和司法。所謂行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員代表國(guó)家行使行政權(quán)力,執(zhí)行國(guó)家法律和管理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的活動(dòng)總稱。按馬克思主義的政治學(xué)觀點(diǎn),國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員就是組成為專門從事國(guó)家管理的“特殊集團(tuán)”的一部分。由他們來行使的行政權(quán)力,無疑也是國(guó)家公共權(quán)力的一個(gè)重要組成部分。國(guó)家公共權(quán)力既具有公共性特征,因?yàn)樗笆钦麄€(gè)社會(huì)的正式代表,是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)”3,所以它總要集中反映和代表整個(gè)社會(huì)的利益和意志。同時(shí)又具有強(qiáng)制性特征,因?yàn)檎褪恰跋到y(tǒng)地采用暴力和強(qiáng)迫他人意志服從暴力的特殊機(jī)構(gòu)”4,暴力是“構(gòu)成國(guó)家實(shí)質(zhì)的東西”5。由此我們又可以這樣認(rèn)為,行政就是政府運(yùn)用國(guó)家公共權(quán)力而進(jìn)行的一種具有強(qiáng)制性的管理活動(dòng)。政府在運(yùn)用國(guó)家公共權(quán)力,進(jìn)行行政管理活動(dòng)的過程中,可以要求相對(duì)人必須做出一定的行為或不做一定的行為,相對(duì)人均有必須服從的義務(wù)。如果相對(duì)人不履行或不完全履行其應(yīng)盡的義務(wù),政府可以通過適當(dāng)?shù)耐緩讲⒉扇∫欢ǖ拇胧?qiáng)制其履行,這就是行政強(qiáng)制性的具體體現(xiàn)。不僅如此,行政的強(qiáng)制性特征,還表現(xiàn)為源于國(guó)家政權(quán)的“超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制”和源于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的“經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)制”。所以馬克思說:“在我們面前有兩種權(quán)力:一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)力,也就是所有者的權(quán)力,另一種是政治權(quán)力,即國(guó)家的權(quán)力。??財(cái)產(chǎn)的手中并沒有政治權(quán)力,甚至政治權(quán)力還通過任意征稅、沒收、特權(quán)、官僚制度加于工商業(yè)的干擾等等辦法來捉弄財(cái)產(chǎn)”6。行政權(quán)力的這種強(qiáng)制性特征,是從國(guó)家管理活動(dòng)的實(shí)際需要中產(chǎn)生和發(fā)展起來的,但發(fā)展到一定程度,也必將侵害人民的民主權(quán)利,從而日益變?yōu)橥嗣翊蟊姟胺蛛x”的權(quán)力。其具體表現(xiàn)為,作為國(guó)家公共權(quán)力重要組成部分的行政權(quán)力,是人民的、社會(huì)的權(quán)力,但它又凌駕于人民大眾之上,凌駕于社會(huì)之上。因此,在國(guó)家存在的相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi),即使是民主高度發(fā)達(dá)的國(guó)家中,國(guó)家權(quán)力也不可能在全社會(huì)范圍內(nèi)由全體公民直接行使。正如馬克思主義所揭示:“國(guó)家的本質(zhì)特征,是和人民大眾分離的公共權(quán)力?！?沒有代議制,便沒有民主?，F(xiàn)代民主政治從國(guó)家制度上說,主要是指代議制民主約束,人民在把權(quán)力委托給政府及其工作人員時(shí),也必須強(qiáng)化對(duì)這種權(quán)力行使的制約與監(jiān)督,這樣才能保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員不違背人民的意志而濫用權(quán)力。如果缺乏對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力行使的約束,就會(huì)助長(zhǎng)其行政活動(dòng)的隨意性,人民的民主權(quán)利就會(huì)被這種隨意性的行政活動(dòng)踐踏與破壞,就根本談不上民主,就沒有生命力,就會(huì)滋生腐敗。這是一條真理。要防止濫用權(quán)力,就必須以公民的民主權(quán)利約束政府的行政權(quán)力。資產(chǎn)階級(jí)根據(jù)國(guó)家公共權(quán)力應(yīng)受制約的思想理論,建立了“三權(quán)分立、互相制衡”的政治制度,以維護(hù)“主權(quán)在民”的憲政原則。在我國(guó),社會(huì)主義制度的建立,確立了人民在國(guó)家和社會(huì)生活中的主人地位。一切權(quán)力屬于人民,人民是國(guó)家和社會(huì)最高的和最根本的權(quán)力主體,這個(gè)思想和原則,已體現(xiàn)在我國(guó)建國(guó)后的憲法之中,為新憲法所確認(rèn),從國(guó)體意義上已表明了我國(guó)人民民主專政的國(guó)家本質(zhì)。然而,由于我們的國(guó)家還只是處于社會(huì)主義的初級(jí)階段,國(guó)家政權(quán)的作用在一定程度和一定范圍內(nèi),不僅不能削弱,而且還必須加強(qiáng),社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,還沒有創(chuàng)造出使這種“特殊集團(tuán)”消亡的條件,人民的權(quán)力也還不可能在全社會(huì)范圍內(nèi)由人民群眾自己直接行使,而只能通過人民中的先進(jìn)階級(jí)先進(jìn)分子組成的政黨共產(chǎn)黨來實(shí)現(xiàn),通過人民中選舉出來的代表以一定的組織方式來實(shí)現(xiàn),這就必然地出現(xiàn)權(quán)力所有者與權(quán)力使用者的分離。權(quán)力的這種分離,雖然并不是社會(huì)主義國(guó)家本質(zhì)的要求,但卻是客觀存在的。因此,為了使國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲政原則和現(xiàn)代法治原則真正得到實(shí)現(xiàn),就必須對(duì)這種權(quán)力的行使運(yùn)用法律予以規(guī)范。同時(shí),也需要用法律手段來調(diào)整行政權(quán)力在行使過程中所形成的社會(huì)關(guān)系,加強(qiáng)對(duì)權(quán)力使用者的約束。這對(duì)保障人民的民主權(quán)利和國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)來說,都是必不可少的。我們是社會(huì)主義國(guó)家,雖然決不能搬用資產(chǎn)階級(jí)“三權(quán)鼎立”的制度,但是,從巴黎公社以來的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明,社會(huì)主義國(guó)家也必須建立起權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制和社會(huì)主義法制。尤其對(duì)我國(guó)來說,這具有十分深遠(yuǎn)的歷史意義和重大的現(xiàn)實(shí)意義,也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要途徑。有國(guó)家的存在,就有國(guó)家公共權(quán)力的存在。沒有國(guó)家公共權(quán)力,社會(huì)秩序就不能建立,社會(huì)生活就不能維持。行政是政府以國(guó)家的名義行使公共權(quán)力,建立和維持社會(huì)不可或缺的秩序。因此,權(quán)力的需要是絕對(duì)的。但權(quán)力的運(yùn)行也絕對(duì)地會(huì)對(duì)社會(huì)造成傷害。這是一對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾,解決這個(gè)矛盾的根本辦法就是在運(yùn)用權(quán)力時(shí)限制權(quán)力,用法律駕馭權(quán)力,實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡。根據(jù)法的合理性來制約行政的隨意性,依法行政,從根本上說,是人民當(dāng)家作主、行使管理國(guó)家的權(quán)力的體現(xiàn),反映了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的民主憲政原則的內(nèi)在要求。因?yàn)橐婪ㄐ姓?就是通過法律對(duì)組成為“特殊集團(tuán)” 的國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使國(guó)家公共權(quán)力時(shí)的一種約束,它根源于一個(gè)國(guó)家的國(guó)家性質(zhì)和政治體制。在我國(guó),行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督,行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)表達(dá)意志的最基本途徑和形式就是制定法律。行政機(jī)關(guān)也就是執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)。因此,依法行政是我國(guó)人民民主國(guó)家本質(zhì)的內(nèi)在要求和治理國(guó)家的有效形式,解決了法治與人治、行政與法、權(quán)與法、國(guó)家行政機(jī)關(guān)(政府)與人民的關(guān)系,而這些,都是我國(guó)社會(huì)主義民主憲政原則的重要內(nèi)容。同時(shí),依法行政原則也反映了現(xiàn)代行政管理活動(dòng)的發(fā)展規(guī)律。這就是我們關(guān)于依法行政理論基礎(chǔ)的一些基本觀點(diǎn)。從法理上說,社會(huì)主義的法是由國(guó)家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可,并以國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的,反映人民利益和意志的行為規(guī)范的總和。因此法是人民的利益和意志的集中體現(xiàn),是一種國(guó)家意志。人民的利益和意志決定著法律的“合法性”,而法律的“合法性”則直接影響或決定著它的效能。任何人對(duì)法的破壞,都會(huì)損害人民的根本(整體)利益,危及國(guó)家秩序。根據(jù)法來約束行政的隨意性,依法行政,實(shí)際上就是要根據(jù)人民的利益和意志而不是根據(jù)某個(gè)人的意志來約束行政隨意性,也就是要使國(guó)家行政管理活動(dòng)體現(xiàn)人民的利益和意志。如果依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的意志并通過其掌管的權(quán)力來約束行政,就不是法治,而是人治。因?yàn)榉ㄖ问潜娙酥?即是民主政治,人治是一人或幾人之治。法治依據(jù)的是反映廣大人民利益與意志的法律,人治則依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的意志。法治不允許在體現(xiàn)人民利益與意志的國(guó)家意志之上再存在某個(gè)意志,不允許有凌駕于法律之上,超越于法律之外的特權(quán)存在,法具有至上的效力和權(quán)威,是“人依法”,而不是“法依人”。法治與人治的根本區(qū)別在于法律是由人民制定,是切實(shí)體現(xiàn)和維護(hù)人民的利益和意志,在于當(dāng)法律與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的意志發(fā)生沖突時(shí),是法律高于個(gè)人的意志,而不是個(gè)人意志凌駕于法律之上。如果在體現(xiàn)人民利益與意志的國(guó)家意志之上還存在著某個(gè)意志,那么,民主就不復(fù)存在,就是人治。我國(guó)“文化大革命”的慘痛教訓(xùn),無不證明了這一點(diǎn)。鄧小平同志在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā),實(shí)事求是,解放思想的思想路線,指出把一個(gè)國(guó)家,一個(gè)黨的穩(wěn)定,一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的威望上,是很危險(xiǎn)的,是靠不住的,強(qiáng)調(diào)必須實(shí)行社會(huì)主義法治。由此可見,依法行政,正確地體現(xiàn)了國(guó)家行政機(jī)關(guān)(政府)及其工作人員,包括其職權(quán)由法律而產(chǎn)生,依法律進(jìn)行管理,由法律支配,其行為負(fù)法律責(zé)任,政府與人民的法律關(guān)系逐步實(shí)現(xiàn)平等化這幾方面。一句話,依法行政,體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的社會(huì)主義國(guó)家本質(zhì)和民主憲政原則。這便是我們關(guān)于依法行政的理論基礎(chǔ)就是國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲政原則的根本緣由。加強(qiáng)依法行政的措施是民主憲政原則的具體運(yùn)用在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,如何使依法行政的要義成為實(shí)際,如何既充分發(fā)揮行政權(quán)力、行政自由裁量權(quán)作用的同時(shí),又保證實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利,這是當(dāng)代政治學(xué)、法學(xué)理論值得研究的關(guān)鍵問題,也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治和進(jìn)行法制建設(shè)的重大課題。根據(jù)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情,從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度來研究和解決這個(gè)課題,是擺在我們每一個(gè)理論工作者和實(shí)際工作者面前的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。筆者認(rèn)為,加強(qiáng)依法行政的措施,是社會(huì)主義民主憲政原則的具體運(yùn)用。第一,堅(jiān)持行政法規(guī)、地方法規(guī)及部門規(guī)章不得與國(guó)家的憲法和法律相抵觸,保證社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)一,這是依法行政的前提,也是我國(guó)社會(huì)主義憲法原則在實(shí)際中的具體運(yùn)用。社會(huì)主義法的形式理論告訴我們,不同形式的法是由不同的國(guó)家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的,不同形式的法的效力大小,是由其所制定或認(rèn)可的國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中所處的地位和作用決定的。在我國(guó),依法行政最主要依據(jù)的是憲法和法律。憲法是國(guó)家的根本大法,它反映了廣大人民的意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律,具有最大的權(quán)威性和最高的法律效力。立法機(jī)關(guān)按照嚴(yán)格的法定程序制定法律,并形成完備的法律制度體系。因此,堅(jiān)持行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章不得與國(guó)家的憲法和法律相抵觸,就是堅(jiān)持體現(xiàn)人民根本利益和意志的憲法和法律的最高性,也就是維護(hù)人民當(dāng)家作主的根本權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)有的法律、法規(guī)體系不健全,法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)、不配套、互相沖突、抵觸的情形時(shí)有發(fā)生。已經(jīng)公布的法律、法規(guī)存在的規(guī)范不明確、不具體、法律責(zé)任不清以及缺乏程序性規(guī)范等問題。這些問題的存在,使依法行政中產(chǎn)生了地方分散主義、部門主義、本位主義,產(chǎn)生了有法不依、濫用權(quán)力、懲罰不當(dāng)、營(yíng)私舞弊、無原則的規(guī)避法律的現(xiàn)象,危害了人民的民主權(quán)利。同時(shí),也使得在許多情況下,由于法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)足夠的手段,致使行政機(jī)關(guān)手段疲軟,對(duì)許多違法行為不能有效制止,對(duì)人民的合法權(quán)益不能有效保護(hù)。第二,要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際,理順管理關(guān)系,明確權(quán)限和職責(zé)范圍,體現(xiàn)權(quán)力屬于人民的憲法原則和法治精神。在加速國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中,國(guó)家行政權(quán)力固然十分重要,但這種權(quán)力的行使必須依法進(jìn)行,必須依法明確權(quán)限和職責(zé)范圍。政府行政權(quán)力無 法可依是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端。由于無法可依,不可避免地帶來了一系列問題。權(quán)力由行政機(jī)關(guān)自己制定,帶有很大的隨意性。自己制