【正文】 機(jī)構(gòu)獲得了某種法律上的承認(rèn)，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位。此外，政治的功能與國(guó)家意志的執(zhí)行有關(guān)，這是表達(dá)國(guó)家意志的機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的必要控制。其控制的必要性主要體現(xiàn)在： 為了保證國(guó)家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實(shí)現(xiàn)的合理目的。這種控制有其限度把握：即擴(kuò)展過(guò)度和行政效率﹑表達(dá)國(guó)家意志的能力下降。在這一章的最后，古德諾總述了政治的功能。其一，功能主要與對(duì)國(guó)家意志的表達(dá)有關(guān)，它不僅涉及到?jīng)Q定誰(shuí)最根本地，誰(shuí)其次地和誰(shuí)代理的表達(dá)國(guó)家意志等國(guó)家主權(quán)和政府政治體制問(wèn)題，還與決定采取何種方式表達(dá)國(guó)家意志有關(guān)。其次，它又與國(guó)家意志的執(zhí)行有關(guān)。最后，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對(duì)國(guó)家意志執(zhí)行功能的控制。 在論述地方與中央政治時(shí)，古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會(huì)脫離國(guó)家（或州）從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會(huì)通過(guò)加強(qiáng)立法（因?yàn)樾姓?quán)在地方手中）來(lái)限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會(huì)使用消極的不執(zhí)行權(quán)來(lái)對(duì)抗。而如此一來(lái)，一方面國(guó)家的意志無(wú)法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實(shí)際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來(lái)，這正是美國(guó)的情形。為此，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過(guò)行政權(quán)的集中這個(gè)唯一的途徑。他認(rèn)為，傳統(tǒng)上人們對(duì)集權(quán)的擔(dān)憂(yōu)和恐懼其實(shí)是受到了誤導(dǎo)，是沒(méi)有根據(jù)的。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。他這種行政適度集權(quán)思想對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)的行政管理體制有著非常重要的意義與啟示。 執(zhí)行國(guó)家意志的功能稱(chēng)作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機(jī)關(guān)的活動(dòng)通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。這是古德諾對(duì)于行政的定義。他認(rèn)為，政府行政的構(gòu)成要素主要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；執(zhí) 行那已表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志——法律；統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的功能，主要指從事行政技術(shù)性工作。政治與行政的分開(kāi)有其必要性，主要表現(xiàn)在城市政府問(wèn)題。行政之所以與政治分開(kāi)，是因?yàn)樗税肟茖W(xué)﹑準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)的活動(dòng)。古德諾闡述了政府的兩種主要功能，即如果政策問(wèn)題是根據(jù)民意決定的，那么在行政體制的半科學(xué)﹑準(zhǔn)司法﹑辦事和幕僚性的那個(gè)部分中，就應(yīng)該做出長(zhǎng)期任職規(guī)定。而在行政體制的較高層次上，即在那些任職官員對(duì)政策問(wèn)題具有決定性影響的地方，特別是對(duì)那些行政首腦來(lái)說(shuō)，則應(yīng)該避免長(zhǎng)期任職。在論述政治功能與行政的協(xié)調(diào)中，他認(rèn)為，政府體制中的政治機(jī)構(gòu)必須對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制。控制要有一定的限度。過(guò)分的擴(kuò)展政治控制會(huì)進(jìn)一步破壞政治控制的原本目的。另外，只有坦白地承認(rèn)必須對(duì)法律總的執(zhí)行進(jìn)行控制，并承認(rèn)必須有一部分行政工作實(shí)施政治所不應(yīng)干預(yù)的，安全才能實(shí)現(xiàn)。 “行政體制在政治與行政關(guān)系上的作用”一章中，古德諾指出了掌握國(guó)家意志執(zhí)行權(quán)的官員具有處理權(quán)力與不具有這種權(quán)力的行政體制兩種類(lèi)型，政府體制中表達(dá)和執(zhí)行國(guó)家意志的功能要相協(xié)調(diào)，必須以行政集權(quán)為前提，為此，古德諾分析了行政集權(quán)的原因、表現(xiàn)以及趨勢(shì)?！罢h分肥制的出現(xiàn)，嚴(yán)重地?fù)p害了行政效率”；“美國(guó)在保證區(qū)分地方與州的意志上相對(duì)來(lái)說(shuō)是失敗的?！边@就是為什么行政集權(quán)的原因，只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能達(dá)到政治與行政功能之間的必要協(xié)調(diào)。并且，“應(yīng)該鼓勵(lì)行政集權(quán)的趨勢(shì)，而不是阻礙它的發(fā)展。我們必須堅(jiān)持這種集權(quán)應(yīng)該伴隨以更充分地承認(rèn)一個(gè)政府領(lǐng)域，在那里，政治的影響是有害的?！币虼?，為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。 政黨體制的重要性，尤其體現(xiàn)在對(duì)政黨地位的影響上。法國(guó)和意大利的政黨分別在一定程度上扮演了不負(fù)責(zé)任的角色，前者的政黨體制主要是大大損害了行政效率，后者則建立在私利動(dòng)機(jī)之上的。一個(gè)強(qiáng)大的全國(guó)性政黨，其候選人主要是終于黨的事業(yè)的，其次才是向他們的直接選民負(fù)責(zé)；政黨體制帶來(lái)的最嚴(yán)重的危害是缺乏行政效率和缺乏對(duì)民眾意志的責(zé)任；只有承認(rèn)了存在著一種其行使可以完全不受政治影響的行政功能之后，才能獲得效率。是當(dāng)?shù)匕研姓w制集權(quán)化，并隨之較大幅度地延長(zhǎng)行政官員的任職期限，將會(huì)有利于對(duì)這種政府功能的承認(rèn)。所以，政黨體制對(duì)政黨的影響尤為重要。 在闡述民治政府這一節(jié)中，古德諾一開(kāi)始就指出民治政府的基本條件；第一，整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對(duì)政府的實(shí)際控制；第二，同樣喪失了黨的信任的政黨領(lǐng)袖，也應(yīng)該退出對(duì)黨的實(shí)際控制。其次，他分析了英國(guó)與美國(guó)的民治政府，指出其不同點(diǎn)，通過(guò)比較，最后得出真正的民治政府的定義，即人民應(yīng)有權(quán)力是，在一定時(shí)候，迫使不得民心的黨放棄對(duì)政府的控制，迫使他們不信任的政黨領(lǐng)袖放棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，讓位于其他能更好地順應(yīng)公意的人。 古德諾認(rèn)為，黨魁是一種由美國(guó)政黨體制發(fā)展起來(lái)的政治領(lǐng)袖，政黨控制著立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，“黨魁”控制著政黨。他指出了黨魁不負(fù)責(zé)任的問(wèn)題，政黨幾乎是用來(lái)防止無(wú)政府狀態(tài)的唯一屏障，是取得進(jìn)步的唯一手段；政黨組織的力量與持久性已給它自己造成了某種不負(fù)責(zé)任的后果。承認(rèn)政黨不負(fù)責(zé)任，從而承認(rèn)黨魁即政黨的領(lǐng)袖也是不負(fù)責(zé)任的。隨后，他還引用英國(guó)首相制的發(fā)展和結(jié)果陳述黨魁的責(zé)任，那就是通過(guò)議會(huì)改革及議會(huì)對(duì)人民進(jìn)一步負(fù)責(zé)而變得對(duì)人民負(fù)責(zé)。必須使黨向人民負(fù)責(zé)，這樣黨魁就會(huì)在其堡壘中受打擊并投降。政黨的責(zé)任，就是對(duì)人民負(fù)責(zé)任，但是政黨不負(fù)責(zé)任卻可能發(fā)生，古德諾認(rèn)為，政黨的不負(fù)責(zé)任第一個(gè)原因可以在黨被要求做的工作中找到。政黨所要做的工作在別的政治體制下是交由法定的正式政府組織完成。由于政府體制的形式使它自身不能完成這一工作，所以才由政黨去做。如果政黨不去做，我們面臨的將會(huì)是無(wú)政府狀態(tài)。此外，政黨的不負(fù)責(zé)任歸因于我們給予政黨的地位。因此，要使政黨對(duì)人民負(fù)責(zé)，就要使政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)接受公眾的管理和監(jiān)督；應(yīng)受規(guī)章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開(kāi)化、政黨賬目公開(kāi)化。這樣規(guī)范政黨行為，加強(qiáng)監(jiān)督才能使政黨更加向人民負(fù)責(zé)。 在最后一章“結(jié)論”中，古德諾指出，要實(shí)現(xiàn)民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集權(quán)，以及在法律上承認(rèn)政黨屬于一種政府機(jī)關(guān)，來(lái)推動(dòng)民治政府和高效率行政的實(shí)現(xiàn)。只有集權(quán)的行政而沒(méi)有負(fù)責(zé)的政黨，就不能保證獲得高效率的行政，因?yàn)檫@樣易于導(dǎo)致政治上的操縱。在法律上承認(rèn)政黨將不會(huì)自行導(dǎo)致高效率的行政管理。因?yàn)樾姓w制的分散特征，會(huì)使所有的官員都被看作是政治性的。行政上的分權(quán)會(huì)自動(dòng)地助長(zhǎng)政黨的不負(fù)責(zé)任?！罢h是一個(gè)民治政府可以建諸其上的基礎(chǔ)”，“黨魁對(duì)政黨的存在是必要的”。這就是實(shí)現(xiàn)政黨目標(biāo)的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權(quán)體制、讓政黨得到充分的法律承認(rèn)、把政黨置于公共控制才能構(gòu)建民治政府和進(jìn)行高效管理。 在本書(shū)中，古德諾通過(guò)對(duì)國(guó)家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系。行政與立法、司法的相互關(guān)系。中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問(wèn)題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書(shū)奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對(duì)后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。 第28頁(yè) 共28頁(yè)