3減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度環(huán)境和制度創(chuàng)新-資料下載頁
2025-08-17 16:58本頁面
【正文】 看到，現(xiàn)在的農(nóng)村基層管理制度具有內(nèi)在地增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的機(jī)制在里面。比如，在村財務(wù)的管理上，村有鄉(xiāng)管的資金都被鄉(xiāng)里統(tǒng)起來了，甚至連村干部的行為標(biāo)準(zhǔn)也被鄉(xiāng)里管了。只要村干部的辦法與鄉(xiāng)里溝通了，那么鄉(xiāng)對你的政績考核、突擊檢查都會順利過關(guān)了。目前在基層實(shí)行的財政體制實(shí)際上是一個不倫不類的財政體制。中央、省一級實(shí)行的是財政分稅制的財政體制，而 省、地級市以下則只是部分地實(shí)行了這種財政體制，尤其是在稅費(fèi)改革以后，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有一段時間想搞分稅制。但是，就前幾年的實(shí)際情況來看，這一級財政體制大的框架是分稅制的財政體制，但是從縣到鄉(xiāng)，實(shí)際上根本就不是嚴(yán)格意義上的分稅制，還是原來的財政包干體制，我把它稱之為分稅制條件下的財政包干體制。由于分稅制管增值稅那一塊，所以不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村里，只要有增收之企業(yè)就都要納稅。但是財政包干體制，包干并沒有變，鄉(xiāng)里該上交多少錢還是得上交多少錢，有時甚至比原來還增多了。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 XX 縣區(qū)鄉(xiāng)財政部門就都有很強(qiáng)的征收欲望。 在稅源空間、農(nóng)業(yè)收益非常低的情況下，縣鄉(xiāng)組織要征收就必然要侵犯農(nóng)民的利益。 對于農(nóng)村公共物品供應(yīng)的決策，按理來說，既然是公共物品，那么其投資決策就應(yīng)該是自下而上的，就是由老百姓來決策，政 第 17 頁 共 19 頁 府來投資。但是現(xiàn)在是反過來了，決策是自上而下的，拿錢是自下而上的，并且是農(nóng)民要的公共物品出不來，農(nóng)民不要的公共物品卻很多。這里有一個值得思考的問題，就是目前如此龐大的鄉(xiāng)村組織是不是公共物品呢。我認(rèn)為，如果把它看作公共物品，實(shí)際上這個公共物品最大，大得一直能夠把農(nóng)民的交易成本進(jìn)一步地增加?，F(xiàn)在，在政府向農(nóng)民收錢的時候 ，農(nóng)民就會問收錢干什么。一旦政府再執(zhí)行這種自上而下的公共物品的決策，干群矛盾就會激化。 關(guān)于公共組織問題，我記得在安徽 XX 縣區(qū)搞了一項(xiàng)調(diào)查，農(nóng)民交的基本水費(fèi)一直到這次稅費(fèi)改革仍然沒有提交。這個基本水費(fèi)實(shí)際上很少用于農(nóng)民身上，也很少用于進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)。每個縣約有一千多個水利部門，實(shí)際上，只有三十多個人由財政供養(yǎng)，其余的人都由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站出錢供養(yǎng)。在一個經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其工商人員竟有多人，而正式的行政人員只有人，其余全部由部門的 “ 創(chuàng)收 ” 收入來供養(yǎng)。這些公共物品的運(yùn)行成本是非常大的，所以自上而 下的公共物品的供給，不可能真正完全適合農(nóng)民的需要。如果不適合農(nóng)民需要的公共物品強(qiáng)行往下推得話，那么就需要有一套執(zhí)行的組織。而公共組織的運(yùn)行是需要投資的，在上面財政沒有經(jīng)費(fèi)支持的情況下，只有通過直接或間接的方式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。稅費(fèi)改革以后，各地普遍存在 “ 上勤下不勤 ” 的現(xiàn)象，即該為農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)任務(wù)不承擔(dān)，該減免的 第 18 頁 共 19 頁 負(fù)擔(dān)不減免。 一個高度集中的政府面對高度分散的小農(nóng)進(jìn)行交易，本身成本就很高，在沒有國家財政支持的情況下，建立龐大的基層組織就會進(jìn)一步增加交易成本。有人把稅費(fèi)改革稱作 “ 第三次革命 ” ，能不能取得 “ 第三次革命 ” 的效果呢。我看不一定。因?yàn)槟壳暗霓r(nóng)村稅費(fèi)改革并非農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，而是一種稅費(fèi)征管辦法的改革。而實(shí)際上稅費(fèi)改革的配套措施：機(jī)構(gòu)改革、財政體制改革等等都比稅費(fèi)改革的地位高，那么，這到底是誰給誰配套呢。現(xiàn)在各地在機(jī)構(gòu)改革的過程中，實(shí)際上也采取了一個叫做 “ 減人、減稅、減支 ” 的辦法。 “ 減人 ” 首先是并鄉(xiāng)并村，且合并的速度很快，并在行政區(qū)劃上進(jìn)行了一些調(diào)整。我覺得這種 “ 減不了和尚，先減廟 ” 的做法，在一定程度上也可以減少公共開支。雖然“ 減人 ” 在短期內(nèi)可能對 “ 減支 ” 的效果不大（因?yàn)橹挥薪o一系列的優(yōu)惠政策才可 能減人，這致使有時還要增加財政支出），但是恰恰就是這項(xiàng)改革目前進(jìn)行得還不夠徹底。人雖然減了，但機(jī)構(gòu)還在，政府職能依然沒有轉(zhuǎn)換。比如，在中央機(jī)構(gòu)改革的過程中，農(nóng)業(yè)部裁減了，但稅卻一點(diǎn)都沒有減下來，所以，人減了還得再借用回來。如果象這樣職能不轉(zhuǎn)換，機(jī)構(gòu)改革的效果就不會長久?，F(xiàn)在有些地方已經(jīng)允許民辦教育進(jìn)入農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域，我覺得這是一個雙贏的過程。盡管現(xiàn)在一些貧困地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重，普遍比較貧困，但是仍有一部分人有錢，如有一部分人 第 19 頁 共 19 頁 就很愿意買保險。有的地方甚至把全縣最好的小學(xué)、初中、高中都賣了。比如，在江蘇 XX 縣區(qū)，就有許多農(nóng)村中小學(xué)已經(jīng)讓民辦教育進(jìn)入了，這是一個雙贏的過程。然而有些人卻反對，認(rèn)為民辦教育進(jìn)入以后，它的目標(biāo)是為了賺錢。但是民辦教育的進(jìn)入可以減輕縣的財政壓力，另外，它所推行的一套新的管理模式和運(yùn)行方式會給體制僵化的公辦教育帶來一個強(qiáng)有力的沖擊。還有一個縣把全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)院都給賣了，共計賣了多萬元，用于還貸和搞其他的建設(shè)。買鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的人投資很大，購買了很多的設(shè)備，引進(jìn)了很多的人才，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的業(yè)務(wù)量增大了，收入增加了。這樣老百姓看病也就不用進(jìn)縣城了，同時費(fèi)用也降低了許多。這些改革實(shí)際上大幅度地減輕 了縣級財政的壓力。所以鄉(xiāng)村組織的重構(gòu)和職能的轉(zhuǎn)換必須使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換、行政區(qū)劃的調(diào)整與政治體制改革結(jié)合起來。對于農(nóng)業(yè)稅本身的改革，我覺得應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅，改為土地資源稅。由于農(nóng)業(yè)稅的征收過程中有很多不確定性的因素，讓農(nóng)民心里沒底，但是完全取消農(nóng)業(yè)稅，讓農(nóng)民一點(diǎn)稅都不交，我覺得恐怕也不行，一方面國家財政目前還承擔(dān)不起，另一方面農(nóng)民也應(yīng)該有一點(diǎn)納稅意識嘛。（以上是根據(jù)朱守銀先生演講的錄音整理而成，部分地方略有改動和調(diào)整，疏漏之處有整理者負(fù)責(zé)。
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