【正文】 直接選舉制度；用 “ 兩推一選 ” 的辦法或直接選舉的辦法，選舉或罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn) 人大主席；切實落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的項職權，做到屬于公共事務的重大問題必須經人代會討論、批準，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會表決時實行秘密劃票制；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開，使日常政務接受群眾的監(jiān)督。四是建立獨立的財政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要設立獨立的一級財稅機構和鎮(zhèn)級金庫，做到 “ 一級政府，一級財政 ” 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支要嚴格實行預決算制度。根據財權與事權相統(tǒng)一和調動縣（市）、鎮(zhèn)兩個積極性的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權與財權，合理劃分收支范圍， 第 18 頁 共 21 頁 逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于城鎮(zhèn)長遠發(fā)展的分稅制財政體制。對尚不具備實行分稅制條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要在協(xié)調縣（ 市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政關系的基礎上，合理制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支基數。對重點發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實行分稅制財政體制之前，其地方財政超收部分的全部或大部分留于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政。五是大力精簡人員，建立職能明確、結構合理、精干高效的辦事機構。設置黨委、政府、人大主要領導職位，但要擴大民意基礎，實行交叉建制，減少領導職數。在規(guī)定的機構編制限額內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據實際需要設置機構和配備人員，不求上下對口。六是大力發(fā)展民間組織，提高社會自我管理水平。凡是社會可以自我調節(jié)與管理的職能，一律交給社會中介組織和村民自治組織去辦。要將設置過多、過散的 “ 站、所 ” 歸并成綜合性 “ 農業(yè)服務中心 ” 、 “ 文化服務中心 ” ，并逐步推向市場，走企業(yè)化的路子。走出政府包辦公共事業(yè)的困境，鼓勵、支持社會自治組織、民間團體、股份制企業(yè)、民辦企業(yè)投資興辦鄉(xiāng)村公共事業(yè)和公益事業(yè)，提供公共服務。按照民辦、民管、民受益的原則，大力支持發(fā)展農產品行業(yè)協(xié)會和農民專業(yè)合作組織，健全農業(yè)社會化服務體系，提高農民的組織化程度。大力支持和推動村民自治。 實施這一方案的好處。一是在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題上不與憲法和地方政府組織法相沖突，操作起來沒有法律障礙；二是能精簡機構和人員，減輕財政壓力，并適當減 輕農民負擔；三是為小城鎮(zhèn)發(fā) 第 19 頁 共 21 頁 展，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略預留了體制空間。 實施這一方案可預期的弊病是。一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)很容易與轉變職能、建立健全權力運行機制、監(jiān)督機制相脫節(jié)，重蹈過去機構改革 “ 精簡－膨脹－再精簡－再膨脹 ” 的老路。二是如果基層實際情況掌握不準，合并后的行政管理幅度太大，難以維護好社會秩序。 第三個方案。劃小縣級行政區(qū)劃，實行小縣制，縣以下取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政建制，用小縣制履行目前縣鄉(xiāng)兩級政權的職能。 具體操作如下。東部地區(qū)，在現行的－個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內設置一個縣，人口在萬以內；中部 地區(qū)，在現行的－個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內設置一個縣，人口在萬以內；西部地區(qū)，在現行的－個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內設置一個縣，人口在萬以內。小縣制的機構要精干。政府的職能主要是維護社會公共秩序和社會公平，搞好市場監(jiān)管，其余職能要從政府職能中逐步剝離出去。 這一方案的長處。一是將過去縣鄉(xiāng)兩個層次，減少為一個層次；二是能夠把原在縣級政府的機構、人員和公安派（更多精彩文章來自 “ 秘書不求人 ” ）出所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠實施對社會組織的控制，最大限度地吸納社會資源。 這一方案的弊病也是十分明顯的。第一，重新調整了縣 級行政區(qū)劃、縣級數量，工作量很大；第二，基層政府的職能過于完備易使機構衙門化、干部官僚化，不利于擴大社會自主管理的空 第 20 頁 共 21 頁 間；第三，容易加重農民負擔。 第四個方案。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，即在將農村社區(qū)事務與國家事務適當區(qū)分后，國家通過強制性法律預期方式，將基本的社會規(guī)范和目標確定下來，社區(qū)在法律的框架內實行廣泛的自治。 具體操作是。一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織撤銷，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行的公共行政的職權，如保障憲法、法律的執(zhí)行，保護公私財產、保障公民的人身權利、民主權利、維護社會秩序，保護環(huán)境等等移交給縣級政權機關，由 縣級政權機關或職能部門履行。二是將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織履行的經濟管理、經濟服務職能，轉移給社會中介組織和農民組織；三是建立鄉(xiāng)農民自治組織，對除了國家事務以外的涉及農民群眾的公共事務，實行自我管理、自我教育、自我服務。自治組織內實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。 這一方案的長處。一是有利于擴大基層民主，擴大社會自主管理的空間；二是能夠減輕農民負擔和國家財政負擔。 這一方案的弊病。一是縣鄉(xiāng)體制變化太大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內部的各種關系都要重新調整，恐怕不易為人們所接受；二是與現 行的法律規(guī)定不符；三是如果縣級政府的公共管理跟不上，容易引發(fā)社會秩序失范。 以上介紹的是今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的可能走向。當然，現實生活要比理論探討復雜的多，不宜生搬硬套，必須進行試點， 第 21 頁 共 21 頁 在取得經驗后，再做決斷。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革還涉及縣級改革的配套和村民自治的進一步完善，不管采取哪種方案，都需要縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、整體思考、上下配套。比如，縣級政府活動范圍要收縮，政府職能要轉變，要采取招投標制、合同承包制、出租制、公私合作制等市場方式管理公共服務，否則，縣級還會養(yǎng)一大批機構、一大批人員，到一 定時候，這些機構和人員又要膨脹自己的權力，找基層的麻煩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成功就難以保住。再比如，要做好化解鄉(xiāng)村債務，安排好富余人員的分流工作，如果這個問題解決不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革就難以順利進行下去。還比如，農村民間組織管理工作、村民自治工作要跟上，否則，從原鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中剝離出來的經濟、社會服務的許多事情就沒有組織去管。大力支持發(fā)展農產品行業(yè)協(xié)會和農民專業(yè)合作組織，大力發(fā)展村民自治，使它們成為民主監(jiān)督、民主參與和自我管理、自我服務的組織載體，健全農業(yè)社會化服務體系，滿足農民農業(yè)市場化的需要，提高農民的組織化程度 和對話能力，只有這樣，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革創(chuàng)造好的條件。