【正文】 直接選舉制度；用 “ 兩推一選 ” 的辦法或直接選舉的辦法，選舉或罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn) 人大主席；切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的項(xiàng)職權(quán)，做到屬于公共事務(wù)的重大問(wèn)題必須經(jīng)人代會(huì)討論、批準(zhǔn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)表決時(shí)實(shí)行秘密劃票制；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，使日常政務(wù)接受群眾的監(jiān)督。四是建立獨(dú)立的財(cái)政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要設(shè)立獨(dú)立的一級(jí)財(cái)稅機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)，做到 “ 一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政 ” 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支要嚴(yán)格實(shí)行預(yù)決算制度。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和調(diào)動(dòng)縣（市）、鎮(zhèn)兩個(gè)積極性的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，合理劃分收支范圍， 第 18 頁(yè) 共 21 頁(yè) 逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于城鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制。對(duì)尚不具備實(shí)行分稅制條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要在協(xié)調(diào)縣（ 市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支基數(shù)。對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實(shí)行分稅制財(cái)政體制之前，其地方財(cái)政超收部分的全部或大部分留于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。五是大力精簡(jiǎn)人員，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的辦事機(jī)構(gòu)。設(shè)置黨委、政府、人大主要領(lǐng)導(dǎo)職位，但要擴(kuò)大民意基礎(chǔ)，實(shí)行交叉建制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。在規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，不求上下對(duì)口。六是大力發(fā)展民間組織，提高社會(huì)自我管理水平。凡是社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能，一律交給社會(huì)中介組織和村民自治組織去辦。要將設(shè)置過(guò)多、過(guò)散的 “ 站、所 ” 歸并成綜合性 “ 農(nóng)業(yè)服務(wù)中心 ” 、 “ 文化服務(wù)中心 ” ，并逐步推向市場(chǎng)，走企業(yè)化的路子。走出政府包辦公共事業(yè)的困境，鼓勵(lì)、支持社會(huì)自治組織、民間團(tuán)體、股份制企業(yè)、民辦企業(yè)投資興辦鄉(xiāng)村公共事業(yè)和公益事業(yè)，提供公共服務(wù)。按照民辦、民管、民受益的原則，大力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作組織，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提高農(nóng)民的組織化程度。大力支持和推動(dòng)村民自治。 實(shí)施這一方案的好處。一是在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題上不與憲法和地方政府組織法相沖突，操作起來(lái)沒(méi)有法律障礙；二是能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減輕財(cái)政壓力，并適當(dāng)減 輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三是為小城鎮(zhèn)發(fā) 第 19 頁(yè) 共 21 頁(yè) 展，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略預(yù)留了體制空間。 實(shí)施這一方案可預(yù)期的弊病是。一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)很容易與轉(zhuǎn)變職能、建立健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制相脫節(jié)，重蹈過(guò)去機(jī)構(gòu)改革 “ 精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹 ” 的老路。二是如果基層實(shí)際情況掌握不準(zhǔn)，合并后的行政管理幅度太大，難以維護(hù)好社會(huì)秩序。 第三個(gè)方案。劃小縣級(jí)行政區(qū)劃，實(shí)行小縣制，縣以下取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政建制，用小縣制履行目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)的職能。 具體操作如下。東部地區(qū)，在現(xiàn)行的－個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣，人口在萬(wàn)以內(nèi)；中部 地區(qū)，在現(xiàn)行的－個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣，人口在萬(wàn)以內(nèi)；西部地區(qū)，在現(xiàn)行的－個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個(gè)縣，人口在萬(wàn)以內(nèi)。小縣制的機(jī)構(gòu)要精干。政府的職能主要是維護(hù)社會(huì)公共秩序和社會(huì)公平，搞好市場(chǎng)監(jiān)管，其余職能要從政府職能中逐步剝離出去。 這一方案的長(zhǎng)處。一是將過(guò)去縣鄉(xiāng)兩個(gè)層次，減少為一個(gè)層次；二是能夠把原在縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)、人員和公安派（更多精彩文章來(lái)自 “ 秘書不求人 ” ）出所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠?qū)嵤?duì)社會(huì)組織的控制，最大限度地吸納社會(huì)資源。 這一方案的弊病也是十分明顯的。第一，重新調(diào)整了縣 級(jí)行政區(qū)劃、縣級(jí)數(shù)量，工作量很大；第二，基層政府的職能過(guò)于完備易使機(jī)構(gòu)衙門化、干部官僚化，不利于擴(kuò)大社會(huì)自主管理的空 第 20 頁(yè) 共 21 頁(yè) 間；第三，容易加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 第四個(gè)方案。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，即在將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)與國(guó)家事務(wù)適當(dāng)區(qū)分后，國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制性法律預(yù)期方式，將基本的社會(huì)規(guī)范和目標(biāo)確定下來(lái)，社區(qū)在法律的框架內(nèi)實(shí)行廣泛的自治。 具體操作是。一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織撤銷，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的公共行政的職權(quán)，如保障憲法、法律的執(zhí)行，保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)、保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利、維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)環(huán)境等等移交給縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，由 縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)或職能部門履行。二是將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織履行的經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能，轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織和農(nóng)民組織；三是建立鄉(xiāng)農(nóng)民自治組織，對(duì)除了國(guó)家事務(wù)以外的涉及農(nóng)民群眾的公共事務(wù)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。自治組織內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。 這一方案的長(zhǎng)處。一是有利于擴(kuò)大基層民主，擴(kuò)大社會(huì)自主管理的空間；二是能夠減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。 這一方案的弊病。一是縣鄉(xiāng)體制變化太大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的各種關(guān)系都要重新調(diào)整，恐怕不易為人們所接受；二是與現(xiàn) 行的法律規(guī)定不符；三是如果縣級(jí)政府的公共管理跟不上，容易引發(fā)社會(huì)秩序失范。 以上介紹的是今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的可能走向。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)生活要比理論探討復(fù)雜的多，不宜生搬硬套，必須進(jìn)行試點(diǎn)， 第 21 頁(yè) 共 21 頁(yè) 在取得經(jīng)驗(yàn)后，再做決斷。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革還涉及縣級(jí)改革的配套和村民自治的進(jìn)一步完善，不管采取哪種方案，都需要縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)、整體思考、上下配套。比如，縣級(jí)政府活動(dòng)范圍要收縮，政府職能要轉(zhuǎn)變，要采取招投標(biāo)制、合同承包制、出租制、公私合作制等市場(chǎng)方式管理公共服務(wù)，否則，縣級(jí)還會(huì)養(yǎng)一大批機(jī)構(gòu)、一大批人員，到一 定時(shí)候，這些機(jī)構(gòu)和人員又要膨脹自己的權(quán)力，找基層的麻煩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成功就難以保住。再比如，要做好化解鄉(xiāng)村債務(wù)，安排好富余人員的分流工作，如果這個(gè)問(wèn)題解決不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革就難以順利進(jìn)行下去。還比如，農(nóng)村民間組織管理工作、村民自治工作要跟上，否則，從原鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中剝離出來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)的許多事情就沒(méi)有組織去管。大力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作組織，大力發(fā)展村民自治，使它們成為民主監(jiān)督、民主參與和自我管理、自我服務(wù)的組織載體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，滿足農(nóng)民農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度 和對(duì)話能力，只有這樣，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革創(chuàng)造好的條件。